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龙新民：以推行行政执法责任制为契机进一步推进新闻出版总署机关职能转变

龙新民

2006-04-30 10:43:31 来源：《中国新闻出版报》2006.4.27第1、2版

　2004年3月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出要完善行政机关内部监督制约机制，加快建立权贵明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。2005年7月，国务院办公厅印发了《关于推行行政执法责任制的若干意见》，对在行政机关推行行政执法责任制作出了具体规定。贯彻落实国务院这两个文件的精神，在新闻出版总署机关推行行政执法责任制工作，对于进一步提高总署机关于部依法行政的能力，促进新闻出版事业的全面繁荣和出版产业的健康发展具有十分重要的意义。

　一、深刻认识推行行政执法责任制的重大意义
　改革开放以来特别是十六大以来，随着依法治国方略的逐步深入，新闻出版业的持续快速健康发展，新闻出版总署机关在行政执法方面做了大量工作，取得了明显进展。一是依法行政的意识明显增强，依法行政的自觉性不断提高。总署机关干部普遍认识到，依法行政是贯彻依法治国基本方略的重要内容和必然要求，是政府正确履行职能、行使行政权力的基本准则。在行政执法过程中，大家能够自觉维护宪法和法律的权威，依法行使权力，正确地履行职责。二是新闻出版立法工作步伐加快，质量不断提高，保证了行政执法有法可依。围绕着《中华人民共和国著作权法》、《出版管理条例》、《音像制品管理条例》、《印刷业管理条例》、《计算机软件保护条例》、《著作权法实施条例》、《著作权集体管理条例》等“一法六条例”，总署先后制定或修订了《外商投资图书、报纸、期刊分销企业管理办法》、《出版物市场管理规定》、《报纸出版管理规定》和《期刊出版管理规定》等配套规章，这些为新闻出版行政管理部门依法行政打下了坚实的基础。三是大力推动政企分开、政事分开，管办分离，维护了新闻出版行政执法的客观性和公正性。2002年，总署与直属的经营性单位脱离了隶属关系，实现了政企分开，管办分离。在全国31个省级新闻出版局中，除新疆、西藏和青海情况特殊，明确由当地省委、省政府根据实际情况自行决定外，已有27个省级新闻出版局与隶属的新闻出版企事业单位实现了脱钩，福建省局的脱钩工作也即将完成。传统体制下新闻出版行政管理部门既当“运动员”，又当“教练员”，还当“裁判员”的问题得到了有效解决。四是清理、减少行政审批事项，规范审批行为，进一步明确了职能定位。按照国家行政审批制度改革的总体要求和部署，从2002年开始，总署对行政许可项目逐项进行了清理，经国务院批准取消28项，下放了5项。目前总署保留有36项行政许可事项，5项非行政许可事项。五是实行政务公开，促进了法定职能的实施。在2004年报刊专项治理中，从一开始就把治理工作置于人民群众、社会各界和新闻媒体的有效监督之下，把政策和规定交给广大人民群众，并设立了举报电话，从而使治理工作得以顺利进行。
　1998年，我署印发了《关于建立和实行新闻出版行政执法责任制的意见》。实施八年来，各地新闻出版行政管理部门认真开展法规清理工作，明确了执法主体、执法依据和执法项目，为推行行政执法责任制创造了良好的法律环境。在此基础上，从行政执法工作规范化、程序化入手，相继制定了一系列地方法规、政府规章等，普遍建立起行政执法贵任制度，促进了依法行政工作全面深入开展。所有这些都为总署机关推行行政执法责任制度打下了良好的基础，创造了有益的经验。
　同时，也必须清醒地看到，总署机关的行政执法工作还存在着一些问题。部门职责不分，行政管理工作中“越位”、“缺位”、“错位”的问题还时有发生；执法标准、执法程序、执法过程还不够明确和规范；评议考核机制尚未建立，责任追究难以落实，与相关制度衔接不够；对行政权力的监督和制约机制还不够健全，等等。
　解决这些问题，需要进一步加快推进依法行政的步伐。行政执法责任制作为规范和监督行政机关行政执法活动的一项重要制度，通过明确法定职贵、分解岗位责任，健全行政执法评议考核体系，落实行政责任追究，较好地规范和监督了行政执法行为，从制度和机制上确保了行政管理工作按照执法依据、执法职权、执法责任、执法程序进行。我们要充分认识在总署机关推行行政执法责任制的重要意义，增强工作的责任感和紧迫感。
　在总署机关推行行政执法责任制，是贯彻“三个代表”重要思想，实践“立党为公、执政为民”的具体体现。我们作为政府公务员，权力来自人民，全心全意为人民服务是我们工作的根本出发点和归宿。在总署机关推行行政执法责任制，有利于促进我们依法履行职责，规范和约束行政权力，保障人民群众依法享有各项权利和自由；有利于人民群众对我们的工作进行监督，使我们更好地履行全心全意为人民服务的宗旨，克服官僚主义和杜绝腐败现象，真正做到在总署机关推行行政执法责任制，是完善新闻出版管理体制，促进新闻出版业繁荣发展的迫切需要。随着改革开放和社会主义市场经济的发展，社会经济成分、组织形式、就业方式，利益关系和分配方式日益多样化，人们思想活动空前活跃，独立性、选择性、多变性和差异性进一步增强。同时，传媒业呈加速发展之势，除了书报刊等传统媒体继续发展之外，互联网媒体、手机媒体和音像电子出版物发展迅猛，都给新闻出版管理工作带来了新问题，提出了新要求。这些都迫切需要我们不断完善法规，进一步严格执法行为，进而促进新闻出版业的繁荣发展。
　在总署机关推行行政执法责任制，是加强总署机关自身建设，提高行政管理水平的有效途径。在加强社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设新的历史阶段，新闻出版系统承担的工作任务十分艰巨。要不负党和人民的重托，履行宪法和法律赋予我们的各项职责，至关重要的是加强自身建设，提高行政管理水平。在总署机关推行行政执法贵任制，可以促进机关贯彻落实科学发展观和正确政绩观，全面履行宏观调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，提高行政管理效能，增强总署机关广大干部依法行政的能力。
　在总署机关推行行政执法责任制，是预防和治理腐败，防止公共权力滥用的有效手段。我国的新闻出版管理有两个明显的特征，一是在许多环节都实施许可制度；二是为了对越来越社会化、市场化的新闻出版活动加强监管，国家赋予了新闻出版管理机关较大的自由裁量权。总署机关负贵管理全国新闻出版活动，更应该带头守法，严格执法，明确划定权力的边界，防止权力被滥用。在总署机关推行行政执法责任制，就是为了使行政权力授予有据、行使有规、监督有效，防止行政权力的缺失和滥用。
　总之，我们要按照《全面推进依法行政实施纲要》和《关于推行行政执法责任制的若干意见》的要求，统一思想，提高认识，自觉地把推行行政执法责任制作为一项重要职贵；作为总署机关制度建设的一项重要而紧迫的任务，抓紧抓好抓出成效。

　二、积极推进总署机关实行行政执法责任制
　行政执法责任制是行政机关内部以监督行政执法行为为主要内容的层级监督制度。它通过将责任由不确定状态，转化为有明确标准可操作的规范状态，并落实在每一个行政执法的岗位中，使行政管理人员在行使职权过程中必须兼顾责任，从而达到规范行政行为的目的；通过界定执法各环节、各岗位、各流程的职权和责任，使行政执法行为的运行过程始终处于明晰、公开的状态；通过分解岗位责任，衔接行政执法职权运行链条，充分将行政监督覆盖于行政权力运行的过程中，实现对行政行为的全程监督；通过对行政机关职能履行的内外部评议和考核，检查其职能履行和责任落实情况，规范行政执法行为。行政执法责任制主要包括岗位责任、责任书、执法公开、评议考核、监督检查、过错责任追究等六项制度。这几方面的制度环环相扣，紧密联系，不可分割。其中完善立法，梳理和明确执法依据是前提；把法定职责落实到岗位职责，简化和规范工作流程，在工作流程中进行审批等行政权力制衡是基础；把执法依据、条件、程序、时限等内容向社会公开是手段；强化内部监督、层级监督、社会监督，对不依法覆行职责的执法部门和执法人员进行责任追究是关键。对此，我们一定要认真学习，深刻理解，准确把握。只有学得透，理解得深，把握得准，才能在行动中跟得上，做得好，不走样。
　要将总署机关行政执法所依据的有关法律、法规和规章以及“三定”所规定的内容梳理清楚。要对其分类排序、列明目录，做到分类清晰、编排科学。同时，注意与《行政处罚法》、《行政许可法》等规范政府共同行为的法律规范相衔接。其次，分解行政执法的职权。要根据所梳理的执法依据，将法定职权分解到具体执法岗位。分解职权要做到科学合理，既要避免平行执法岗位的职权交叉、重复，又要有利于促进相互之间的协调配合，使执法流程清楚、要求具体、期限明确。第三，确定执法责任。执法依据赋予行政执法部门的每一项行政执法职权，既是法定权力，也是必须履行的法定义务。任何违反法定义务的不作为和乱作为的行为，都必须承担相应的法律责任。要根据有权必有贵的要求，在分解执法职权的基础上，确定不同岗位执法人员的具体执法责任。第四，在明确执法岗位和执法责任的基础上，层层签订行政执法责任书，明确执法部门、执法人员的职贵范围、执法依据和年度执法目标等。
　行政执法责任制作为一个制度体系，制度建设和政务公开是两个关键环节。这二者构成了执法责任制的主要内容和运行方式。要以政务公开推动行政执法责任制，以行政执法责任制规范政务公开：实行政务公开，提高办事透明度，是强化公众监督，防止暗箱操作、权钱交易的重要手段。除法律和法规规定不予公开的情形外，都要向公民、法人或者其他组织公开包括执法职责、执法依据、执法程序等行政执法的有关情况，并将这些内容在办公场所或总署网站上予以公开，以方便公众查阅。
　推行行政执法责任制的目的，是为了进一步提高总署机关干部依法行政的能力，促进新闻出版事业的全面繁荣和出版产业的健康发展。要处理好推行行政执法责任制工作与做好全局工作的关系。不能把推行行政执法责任制工作置于全局工作之外而孤立地去抓，只有将其列入总署整体工作中统筹兼顾．通盘餐虑，才会使行政执法责任制工作收到事半功倍的效果。评议考核、监督检查和过错责任追究是确保行政执法责任制到位的三项重要制度。要使总署机关的行政执法责任制收到实效，必须落实好这三项制度。这里要注意搞好“三个结合”：一是要把执法评议考核与公务员年度考核结合起来，纳入公务员年度考核目标管理之中，作为公务员年终评优、评先、晋职、晋级的重要条件。评议考核制度是根据行政执法责任书确定的内容，在每年年底对执法部门和执法人员落实岗位责任的情况做出全面、客观的评价。它与公务员年度考核总体目标是一致的，都是为了表彰先进，激励后进，促进工作，实质上也是推行执法责任制中奖惩措施的兑现，二是要把执法监督检查与总署内部执法部门自查自纠结合起来。从今年底开始，总署领导、纪检监察部门和法制工作部门要对执法部门和执法人员的执法情况进行经常性、制度化的监督检查。同时，也希望总署各部门内部对自身的执法情况进行自查自纠，对检查中发现的问题，要及时纠正。只有将这两方面的执法检查有机地结合起来，才能各取所长，互相促进，发挥出执法监督检查制度应有的作用。行政复议制度是政府机关自我纠错的重要法律制度，也是妥善解决行政争议、化解人民内部矛盾、维护社会稳定的有效途径。要完善行政复议工作制度，通过行政复议及时有效监督所属部门严格依法行政。对符合法律规定的行政复议申请必须依法受理，并依法作出行政复议决定；对违法或者不当的行政决定，必须坚决予以撤销或者变更。三是要把过错责任追究与完善群众参与、专家咨询和政府决策的机制结合起来。行政过错责任追究制度是实行科学决策，民主决策，依法决策的重要保障，有利于我们审慎决策，防止决策的随意性和减少决策失误。要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立并落实决策责任制度，对超越权限，违反程序决策造成重大损失的，要严肃追究决策者的责任。与此同时，还应注重完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制。坚持重大问题集体决策制度，专家咨询论证制度、社会公示和听证制度。
　推行行政执法责任制工作，任务艰巨，意义重大。让我们紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，高举邓小平理论和“三个代表”重要思想的伟大旗帜，以科学发展观统领新闻出版工作，以这次推行行政执法责任制为契机，统一思想，提高认识，与时俱进、改革创新，不断把新闻出版行政管理工作推向新的阶段。

来源：《中国新闻出版报》2006.4.27第1、2版

本版责编：江蕾

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