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文化体制改革中如何改好政府

王建辉（湖北长江出版传媒集团董事长）

2010-10-12 14:08:07 来源：《出版商务周报》2010.10.11

　写在前面：近一轮的文化体制改革已有七八年的时间，在关注文化企业转制、发展的同时，以企业的视角希望文化体制改革催生什么样的政府，也正越发受到关注。本文对在文化体制改革中，政府改革的必要性与主要任务、管理体系与评价体系的构建等方面进行了深入的阐述。

　文化体制改革中，政府或应遵守这样的原则——必须改革、改变权力观、实现管理转型，以服务市场主体为任务，构建经营性产业与公益性事业双轨管理体制，建立多方面的管理评价体系，以深入文化体制改革事业。　

　这一轮文化体制改革若从2003年算起，已有七八年时间。文化体制改革是从管办分离开始的。管办分开以后，“办”这一方面的深化改革已比较到位了，“管”的那一半又如何？
　中国出版集团总裁聂震宁在一次演讲中提到与此相近的一个问题：“推进文化体制改革，改革的目标一半在企业，一半在政府。前者是创新市场主体，后者是建立市场秩序……文化体制改革的基础任务之一是市场秩序的建立与改善行业管理，这个问题却没有很好解决。” （聂震宁：《我们的出版文化观》）这番意见我表示赞同。对政府管理的改革已日益引起人们的重视，呼声也越来越高。我在政府管理部门做过若干年管理者，在企业也做了几年的运作，感觉到改进政府管理还有很大空间，我想将其扩大开来作为一个命题，主旨与视角是企业希望有什么样的政府。

　为什么改如何改
　改革开放三十多年来，新闻出版业面临的国内外环境发生了巨大变化，新闻出版业自身也发生了深刻变化，尤其是这一场深刻的文化体制改革正在深入推进，相应地新闻出版业的政府管理遇到了新情况。
　一方面，新闻出版管理要与时俱进，最基本的依据是管理对象发生了深刻变化，行政管理内容和方式也要随之发生变化。作为管理对象的出版社由事业单位改为企业，需要政府对其进行科学的管理和评价，以便制定合理的行业进出政策，建立企业淘汰机制。另一方面，我国出版业转制，出版社市场化运作刚刚开始，出版社对市场经济的诸多规则不甚了解，这无形中加大了出版社市场化运作的难度，这也需要政府给予相应的引导。（乔东亮等：《首都出版业可持续发展模式研究》）
　行政管理的改革是整个文化体制改革的重要组成部分。这个观点还没有得到重视，至少没有被牢固树立起来。其实，改政府是主要的，已经基本完成的政企分开即是对政府的改革——改变其旧的统揽一切的体制，也是要改革政府不适应新发展、新变化的旧管理方式。
　政府管理不改，中国的文化体制改革有可能成为一个“半拉子改革”。如何改主要有三项原则：
　一项原则是必须改。不改，就不适应中国出版生产力的变革与出版体制的变革。省以下统一新闻出版管理机构的改革，中央规定实行合并，在文化管理部门加挂一个新闻出版的牌子。
　一项原则是要改变旧的权力观。政府手中有权，这种权力是人民给的，是纳税人给的，必须用好，为人民服务，为纳税人服务。现在，许多政府工作部门，尤其是刚刚转型的新闻出版管理部门，“官本位”思想还较为突出，刚刚尝到自己手中的公务员权力。相当部分工作人员把权力视为已有，当作“管、卡、压”的手段，此种现象较为普遍。对于转型中的新闻出版管理机关来说，很重要的一个问题是要由权力型政府向责任型政府转变。
　一项原则是转型。新闻出版管理部门要转型，要按照建立法治政府、服务政府、责任政府、廉洁政府的要求，走科学管理之路。当下或者更长一段时期，整个国家都在转变发展方式，那么新闻出版业管理工作也要为这种转变的大局服务，自觉融入这种转变中，围绕发展方式转变而进行政府管理的转型。　

　改革主要任务是什么
　政府需要重新定位，如何改的核心是转变政府职能。转换政府职能是中国经济改革的首要问题，也是中国文化体制改革的首要问题。
　改的初期是从办到管的转变，从从事经营到提供服务的转变，初步建立起服务意识，为市场主体服务；第二步则是建立、完善与社会主义市场经济体制和我国新闻出版改革发展要求相适应的管理体制，提升新闻出版行政管理的管理水平，创新政府管理模式，创新政府对行业的评价机制，改善行业管理，以提高政府对出版的管理效率。这两条逐步明确了新闻出版行政管理的宏观调控、依法行政、公共服务和市场监管的职能定位，核心是健康的市场秩序的建立与维护。
　柳斌杰同志作为行业管理的主要官员，在2009年指出：“如何建立和完善与社会主义市场经济体制和我国新闻出版改革发展相适应的管理体制，是近年来我们不断研究和探索的重大课题。我们要尽快改变过去的管理方式。”并对转变政府职能做了一番论述，指出要通过转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，不断推动新闻出版行政机关由权力型、审批型政府向责任型、法治型、服务型政府转变，履行好宏观调控、依法行政、公共服务和市场监管的职能。要明确工作着力点，努力创新管理方式，强化公共服务和市场这两个薄弱环节，在加强新兴领域监管上下功夫；要加强分类指导，实现协调推进，努力实现新闻出版监管方式由单一向科学转变，由突击治理向日常监管转变，由传统模式向现代化手段转变。（柳斌杰：《高举旗帜改革创新推动中国特色社会主义新闻出版业大发展——纪念改革开放30周年》）
　政府要明确自己是什么主体。政府是一种主体，但它是一种什么主体，在相当长时间我们却并不十分明确。我注意到2010年全国新闻出版工作会议，新闻出版总署有一个关于几个主体的说法。企业是发展的主体，行政是管理的主体，事业是服务的主体，要各司其责。企业是市场的主体，大家都明确自己该干什么，但很多的政府部门并不把自己作为有限主体，政府该退出的没有退出，尤其是地方管理部门，有许多惯性的东西存在。　

　构建两套管理体系
　把经营性产业与公益性事业分开，是中国文化体制改革的一个巨大的理论成果与实践成果。关于经营性产业是抓发展的问题，毫无疑问，政府除了监管之外也要抓发展，但有两条要明确，一是发展的市场主体是企业，二是政府的职责是为发展提供助力，提供好的政策环境与好的发展规划，以及有效的资源配置。提供企业发展的资金支持，加大产业发展的扶持力度，在这方面政府的影响力是巨大的。第十届全国人民代表大会第三次会议上，政府预算当中有一块是对于中央各部委148家经营性出版社转企改制提供专项资金支持。
　政府是抓发展的助产士。在文化体制改革的初期，可以由政府推动，在打破小而全的旧格局后，资源的进一步整合与优化，就不能完全交由行政主导。而必须充分发挥市场机制的重要作用，政府在起到了助产士作用后，真正的资源整合与优化还要靠出版企业自身来完成，以资产为纽带，靠资本运作来完成。
　政府的管理重心要放在对公益服务项目的直接支持上。随着中国的发展，政府的职能肯定会从以经济建设为中心转变为以提供公共产品与服务为中心。出版业也将如此，市场的东西由市场去发展，由企业去承担，政府可做的事要实行转移，向公益服务项目转。像这两年抓的农家书屋项目就是公益方面的成果。去年，新闻出版总署在公益项目的支持上，在图书出版基金的资助上，也是历年来力度最大的；今年又列支1800万元支持古籍出版事业。这是一种导向，如何坚持正确的导向，这就是一种有力的推动。我曾经提出，文化体制改革以来，出好书是多了还是少了？有的领导同志说不要这样提问题免得把自己套牢了。但如果新闻出版署这样来抓，就会是一种很好的导向的推动。现在许多出版社都很后悔，没有很好地利用这个项目基金。类似的公益事业还有许多，需要行政管理将其作为重点来抓。地方新闻出版管理部门也在这公益事业方面下工夫。

　建立对政府的管理评价体系
　我们缺乏对于出版业的完整的评价体系。同样，什么样的政府部门是高效的部门，目前并无一个评价的尺度。行政管理的改革，改到什么程度才是一个改的标志，也没有定论。可以试图设立这样几个路径：
　1.对于服务的评价，根据服务对象对于政府管理部门的服务满意度进行测评，现在政府每年都对企业进行年检，却无企业对于政府的测评。
　2.对于良好的市场秩序的评价，对于知识产权的维护与“扫黄打非”，对公益事业的推进进行评价等等。
　3.行政审批事项的减少。中国经济体制的一个特点是政府对整个经济进行全方位管制，而且管制有越来越严的趋势，出版行业也有类似特点。当然，这些年国家出版管理机关在深化行政审批制度改革方面是有成绩的。中央机关第一个实现了审批事项“集中办理”，使权力在阳光下运行，累计清理法规100多项，取消和下放了30多项行政许可事项。我个人认为，什么时候把对书号的管理工作放下了，什么时候中国的出版行政管理就成熟了。有的出版社违规用一个书号来出几本书，这样的现象实在太多，这肯定要查处。为什么具有国家认可的出版资质与出版权的国家出版社还出此下策，是不是我们的书号管理还存在有问题的一面。答案是明显的，我们提出建设世界出版强国的宏伟任务，但全世界的出版强国没有这样管理书号的，没有这种管理方式，也不能让这种管理方式成为中国特色的一部分。
　4.绩效考核。行政绩效考核是正在探索的一种新事物，新闻出版管理机构及其工作部门的绩效，要以自己推动地区新闻出版事业与产业发展的实际成效来说话，在总结述职与考评时，要以自己实际做的与做成的工作为重点，而不是罗列地区发展的情况，分清楚哪些是企业自己做的、哪些是政府推动的，不要把一切好的都算在自己的账下。
　中国的这一场文化体制改革，不应该以经营性出版社是否已全部完成转企改制为终结，而应以政府管理是否改到位为终结。这才是文化体制改革比较成熟的思考结果与实践规律。我们提出建设世界出版强国，这是文化体制改革逐步深入的结果，而对于政府行业管理的改进，既是文化体制改革成果的衡器，也是建设世界出版强国的重要方面。

来源：《出版商务周报》2010.10.11

本版责编：江蕾

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