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柳斌杰谈出版转制六大问题

记者：陈香

2004-05-24 14:46:53 来源：

　当前，我国文化体制改革已拉开序幕。出版业作为文化战线最具产业特征的领域正面临着转型和转制。出版业的改革给出版人提供了新的发展机遇，也给出版人带来了严峻的挑战。经营性的出版业从传统的事业单位转向出版企业，可以在现代企业制度中获得解放，但是，任何改革都需要付出代价，转制过程中带来的产权关系问题、事业体制下积压的库存、不良资产和不良债务问题、人员安置和分流问题、企业的发展思路和发展方向问题等，如一个个烫手山芋，摆在出版人面前。如何放下包袱，轻装上阵？如何在市场经济中找准自己的定位？如何能把握机遇，在改制大潮中乘风破浪？新闻出版总署副署长柳斌杰在第十四届全国书市的“‘出版业改革与发展’高层论坛”上所做的题为《出版单位改制中的几个重要问题》的精彩发言或者可为以上问题做出回答。

　一、什么是转制
　从实践中看，新闻出版业的很多单位并没有转变成为企业，却急欲进行股份制改造，从逻辑上，从法律上都是不成立的，在实际工作中也是行不通的。
　国有企业改革中的转制，主要指的是在国家确定公有制的实现形式以混合所有制为主要形式的前提下，要求国有企业以产权制度为核心进一步深化改革、创新体制、搞活机制，使单一的国有制向多元化的混合所有制的体制转变，这是经济体制改革里面的转制。我们在新闻出版业里讲的转制，实际上有两个内容要区别开来。第一个转制，是指我们在计划经济体制下新闻出版业的事业体制迈向市场经济的过程中，一部分经营性的事业单位要转制为企业。简单来说，就是事业单位转为企业。其二，就是已经转为企业体制的新闻出版单位，由单一的国有发行企业转变为股份制多元化企业体制。简单来说，就是由单一的国有制转变为股份制，这也叫转制。三个转制的概念各不相同，国有企业进一步深化产权制度的改革，这叫转制；新闻出版的事业单位要按照现代企业制度的要求转变为企业，这也叫转制；第三个转制指的是新闻出版单位已经转变为企业，进一步实行投资多元化，股份制改造。从实践中看，新闻出版业的很多单位并没有转变成为企业，却急欲进行股份制改造，从逻辑上，从法律上都是不成立的，在实际工作中也是行不通的。只有先由事业转为企业，才能谈得上股份制改造问题。

　二、新闻出版业为什么要转制
　对于经营性的新闻出版单位，不转制就不能走向市场，就不能打破垄断经营，就不能形成新的市场主体，就不能参与国际国内的文化竞争，就不能适应新闻出版事业和新闻出版产业发展的要求。
　第一，新闻出版业是一个具有双重性的产业。所谓双重性，表现在这几个方面：新闻出版是一种文化事业，所有的文化都具有两重性，一是它传达的是一种观念，一种思想、一种知识、一种价值观，表现为观念形态的东西；但同时，新闻出版业又是一种产品，它有一定内容的载体和形式，有一定的市场价值，它又是物质的。这就决定了新闻出版业一方面具有意识形态的属性，所有的出版物都要表达一种文化观、世界观，一方面又是市场上的一类商品，报刊、音像、电子产品都要进入流通，都有商品属性。正因为有这样的性质，所以在党的十六大上，就做出定性的分析，把文化单位分为两大类：一类叫做公益性的事业，即为公共事业服务、隶属于国家的一些事业性质的部门；另一类是经营性的产业，它以生产的产品上市，通过市场实现它的价值。这样区分以后，就可以设定两种情况。公益性的事业单位继续以事业体制来管理，坚持政府主导，搞活机制，增强活力，改善服务。经营性的产业这一部分，要求按现代企业制度进行体制的创新。改革的任务是创新体制、转换机制、面向市场、增强活力。大多数新闻出版单位要求作为经营性的产业走向市场，在竞争中发展壮大。
　第二，我国已经实行了市场经济体制，而且正在向一个更为完善的市场经济体制迈进，社会整个的运行要按照市场经济的要求，调整自己的运行规则、运行方向。新闻出版业也不能例外，我们要在这样一个经济基础上生存和发展，必然要适应市场经济发展的要求。
　第三，国内的文化市场，国际的文化市场，已经形成一个多样性、多元化，在激烈竞争中生存发展，在互相比较中间取长补短的局面。一种文化产品要能够在市场经济条件下站住脚，必然要参与国际、国内的文化竞争。这个竞争的市场，需要文化竞争的主体，这个主体就是一大批的文化企业。正是因为市场有这个需求，所以我们要在改革中塑造新的市场主体，这个主体只能是企业或企业集团。
　第四，在计划经济的条件下，我们新闻出版业主要是按照计划和行政级别来配置资源，所以有了一个部门，就要有书报刊；有了一个地方，就要有几个出版社、一些杂志、一些报刊。在市场经济条件下，要打破垄断经营、地区封锁、条块分割，怎么办？依靠计划是办不到的，必须要按照市场的规则，引进竞争机制，突破地区、条块、所有制的限制，冲破垄断经营，造成公平竞争的市场环境。这就需要把我们党和国家、政府部门所属的一大批事业单位推向市场，让它参与公平的竞争。正是由于这样一些原因，我们在新闻出版改革的体制创新阶段，特别强调了要对一部分经营性的新闻出版单位进行转制，这是目前转制工作迫切性的要求。简而言之，对于经营性的新闻出版单位，不转制就不能走向市场，就不能打破垄断经营，就不能形成新的市场主体，就不能参与国际国内的文化竞争，就不能适应新闻出版事业和新闻出版产业发展的要求。

　三、什么单位转制　什么单位不转制
　性质决定体制，体制决定机制。一个新闻出版单位，假如是为社会公共利益服务的非经营性的单位，就可以继续作为事业单位加以管理；如果确定它是经营性的单位，要走市场的路子，就要按照企业体制来管理，所以就必须有一个转制的问题。中央对区分新闻出版单位的性质的问题提出了明确的界定：今后作为事业管理的一部分，非营利的机构主要指的是党报、党刊、电视台、广播电台和人民出版社（或者是无盈利能力的政策性出版社），它的主要任务不是参与市场经营，而是主要为党和国家的宣传、思想文化工作服务。出版行业目前主要确定人民出版社作为事业单位保留，已经进入集团的要从集团里划出来，没有进入集团的不再进入集团。要保留的中央和各省市的一个人民出版社，主要就是担负马克思列宁主义基本理论的宣传和意识形态任务比较重的一些工作。人民出版社出书的范围，我们正在研究做出规定。除了党报党刊、人民出版社以外的报纸、期刊、音像电子出版、图书出版社，基本上都要分期分批转制为企业，按照现代企业制度，进行内部管理体制、领导机构和运行机制的改造，把它改造成一个独立的市场竞争的主体。

　四、出版业怎样进行改制
　转制以后进入企业管理的轨道，就不限于原来新闻出版业管理的一些规定，要按照公司法、企业法来确定公司的结构。
　在分清了哪些是经营性的、哪些是非经营性的单位之后，我们就要确定一部分新闻出版单位要进行由事业单位转为企业体制的转制，怎样转制这是目前我们需要研究的问题。第一，在确定为经营性的出版单位之后，要制定自己的转制方案；方案要包括这么一些东西：其一是单位的产权关系，就是谁的财产，谁是出资人，要把它弄清楚，以便于转制以后确定它的股东是谁；其二，在转制中要把企业所属的经营性的资产搞清楚。有多少资本，有多少经营性的资产，家底要搞清楚。这个家底就要通过社会中介、一些评估机构对我们单位的国有固定资产、流动资产、无形资产和其他的资产来进行评估。这第二项确定清楚之后，要确定转制以后的企业的体制。转制以后的体制，是一个集团、有限责任公司，还是一般的公司，这些都要依据国家法律搞明确、搞清楚。这里特别关键的一个问题，就是明晰产权，国有资产不能流失。
　第二，要依法确定管理体制。转制以后进入企业管理的轨道，就不限于原来新闻出版业管理的一些规定，要按照公司法、企业法来确定公司的结构。如果是公司制的，必须明确公司制的出资单位和股东；假若转制以后还是一个国有独资的公司，那么确定公司的经营体制就可以了。假若转制以后，企业成为股份制的公司，其中有了国有股，也有了企业的法人股，也有了职工持股，就变成了一个规范的公司制企业。到时候公司的领导体制只能是董事会领导下的经理负责制的企业体制。相应的，就要确定董事会的组成人员。按照现在公司法的规定，国有企业出资人的代表、企业的代表、企业职工的代表还有其他股东的代表组成完整的董事会。如果仍然是单一的国有投资的一个出版单位，只能是公司制，就不能成为股份有限公司。它的财产代表就由出资单位的国家代表机构来委任。中国出版集团目前就属于后一种情况，国务院作为中国出版集团的出资人，它委托财政部来代表国务院行使资产管理的责任。单一的国有制公司还必须由上级管理部门、资产的拥有部门委派它的领导机构，股份制公司则完全要靠董事会来产生领导机构，由董事会来聘任经营管理人员。
　第三，人员过渡的问题。原来我们大家非常强调转制过程中的身份问题。其实，转制过程中，对于继续从业的职工，只是改变了就业的方式和参加分配的方式，并没有改变你别的身份。但在实际工作中确实也有一些问题。在事业单位，大家走的是一个平均线，是按照国家工资分配政策，按照一定的级别领取你的报酬。一些出版单位实行了一些灵活的奖励政策，但作为事业单位这并不合法，只是过去提出“企业化管理”给了出版单位一份自主权。将来转制到企业，有两种可能性，一种是企业搞得很好，职工的收入直线增加，比原来事业单位要高得多，这就不存在问题；但是也有一个可能性，就是转为企业以后，有些企业经营得不好，企业的效益下降，影响了职工的收入分配，造成有些职工收入分配的水平下降，特别是离退休职工的生活保障可能遇到极大的问题。考虑这个实际情况，目前在改革中，针对人员实际问题，我们也出台了一系列相应的政策，保证这一次转制顺利实施。原则上是离退休职工利益不受影响，现有职工有工作岗位，除自愿者外，不搞下岗再就业。
　第四，转制之后企业的发展方向问题。转制以后企业基本上都要按照市场规则去运行。从我们新闻出版业来说，也要对转制以后的企业开辟发展的道路，主要就是鼓励兼并、重组、股份化，鼓励企业在经营产品的同时也经营资产。让它在市场竞争中尽快做强做大。在转制企业就要走上产业化发展道路的时候，国家要制定一系列支持文化产业发展的政策。在这次试点中，国务院已经出台了十几条政策，保证转制以后的企业，有一个很大的发展空间。
　第五，就是企业本身的问题。转制以后的企业要制定发展的规划，特别要明确企业发展的思路和战略。尤其是转制以后进行公司制的改造、准备上市融资的这些单位，必须要有一个明确的发展思想和战略，通过股市募集的资金要做什么，发展什么，这是一个前提条件。总的原则是发展主业，壮大主体，在关键产业上下功夫。
　最后一个环节，就是转制以后的企业到底处于什么样的地位。很多同志关心转制后的新闻出版企业到底是归谁管？总的体制是党委领导，政府管理，行业自律，企业自主经营。“自主经营”是企业和事业的根本区别。转制为企业以后，它就是一个市场独立的主体，它归市场来管，在市场主导下来发展，不隶属于任何一个单位，不由任何一个部门来单独管理。那么国家怎么管理？国家像管所有的企业一样，出资部门管人管资产，税务总局来管理你的税务，工商总局来管理你的工商登记，新闻出版总署来管理你的业务。该管什么就管什么，但是这个管理是依法管理的问题，不是一个隶属关系的概念。出版企业是一个单独的市场法人主体。目前规定转制企业以后，党政关系维持不变。

　五、转制过程中的难点是什么
　对财产在转入企业以后处置的问题有两种情况。一种就是组建为企业集团的，只要符合国家条件，政府就可以授权资产经营。剩下的国有新闻出版企业，政府只是授权使用资产。
　首先，是一个观念问题，就是思想观念的转变。我们现在正在从业的一大部分人，主要是在计划经济的事业体制下培养起来的，所以比较熟悉事业单位体制运行的这一套规则。管理部门也是比较熟悉用行政手段来管理的这一整套办法，所以我们当前有一个转变观念的问题。其中不要过份夸大新闻出版业的特殊性，而否定它的一般性，新闻出版产品的特殊性，就是它是一种文化价值观，它有某些意识形态属性，而它的一般性，恰恰是它是一个产品，它的生产、加工、制造、包装、上市，都和其他任何产品没有两样，而我们对这一点并不十分了解、并不熟悉。正因为这样，所以我们整个新闻出版业远离了市场、远离了群众，发展的前景越来越不明确，对于国内外的严峻挑战没有应对能力。这就是因为我们没有从思想观念上进一步解放自己，继续沿用市场经济没有建立之前、我们在新闻出版行业形成的一整套的旧的思想观念和办法来处理新问题。所以要转制，首先要解放思想，转变观念，从计划经济那一整套思想、束缚下摆脱出来。
　第二个问题就是产权关系问题。新闻出版业过去要求是单一的国有投资，而事实上，很多单位的国家投资很小，大部分是在自身经营、发展过程中积累起来，有一些报刊还吸收了一些其他的资本。那么到了改革的时候就碰到了这个问题，我们这个出版社、我们这个报社、我们这个杂志社拥有的资产到底是谁的？按照法律，现有的新闻出版单位无论以何种方式形成的财产都是国有资产，国有资产就要按照国有资产转制的一套规则来进行，这个是大家感到比较困惑的问题。在试点单位中间也碰到一些报社、一些杂志社、一些出版社吸收了其他各方面的资本，而在转制过程中，完全作为国有资产，他们觉得心里就很不平衡。这个问题，我想大家应该这样看，就是在我们现在说的由事业单位转为企业的过程中，我们是作为一个国有事业单位转为国有企业，所以全部资产进入企业这是正确的，是符合我们国家现在的财政管理规定和法律规定的。对于企业本身的利益和对于职工的利益怎么体现，那就要在下一步进行股份制改造的时候，体现为企业的法人股或者是职工的自然人股。通过它的股份制改造来体现职工或者企业本身的利益。这样我们就把这两次转制的不同要求分开，减少了第一次转制的难度，这是对财产认定的问题。那么对财产在转入企业以后处置的问题有两种情况。一种就是组建为企业集团的，只要符合国家条件，政府就可以通过授权资产经营、委托企业来经营它这一部分资产。很多小的出版单位也要求资产授权经营，这个从法律来讲是不可能的。为什么？资产授权经营是有条件的，按照我们现行的法律规定，资产授权经营有这几个基本条件：一个是要具备一定规模的大型集团，集团必须有核心公司，核心公司里的股本不能少于5000万元，核心公司以外至少要有五个以上的法人企业，这五个以上的法人企业加起来的资本也不能少于5000万。也就是企业集团必须在1亿元资本以上才能取得资产授权经营的资格，这是第一个条件。第二个条件是要有很好的经营业绩，授权资产经营的企业，它的平均利润率必须要高于行业的平均利润率。第三个条件，是企业的领导班子强而有力，要具有驾驭市场、开拓市场、占领市场的能力。到目前为止，国家授权经营的大型企业集团也不过一百多家，主要是集中在资产5亿、利润5亿元以上的大型企业。新闻出版行业是作为一个例外，没有按照大型企业集团的这个标准去授权，所以最近也已经先后有一些授权。像国务院已经为中国出版集团总公司授权资产经营，四川省人民政府为四川新华发行集团授权资产经营，福建省人民政府已经对福建省新华发行集团授权经营，辽宁省人民政府对辽宁省出版集团已经授权资产经营等。剩下一部分不能授权资产经营的国有新闻出版企业怎么办？可不可以经营资产？这在一般情况下是没有资产经营权的，因为政府并没有授权你经营资产，而只是授权你使用它的资产。这种情况下，要遇到结构调整，要遇到资产重组，要遇到兼并、收购怎么办？按照国有企业的一般作法，要向上级主管资产的部门事先打报告、请示批准，才可以进行资产的重组。
　第三个问题，就是关于人员安置的问题。那么实际工作中间碰到的问题有这么一些：
　1．离退休人员的问题。在事业体制下，很多新闻出版单位并没有进入社会保障体系。就是从1992年开始征缴社会三项保障费在事业单位也并没有落实，这就意味着转制以后，企业没有社会三项保险费用，就要背上这些离退休职工的包袱。一些年轻的出版单位，可能这个问题不大，一些时间比较长的新闻出版单位这个问题就比较大。比方说，我们一批100年左右的老社，一批在52年就建立起来的国家出版社，这些单位的离退休职工，已经和在职职工一半对一半，有的占到了60％以上。所以考虑到这个矛盾，在这一次转制过程中我们对这个问题也做了规定。就是凡是新闻出版单位转制，从转制之日起开始征缴三项保险费用，就是医疗保险、就业保险和养老保险。在开始征收这个费用以后转制单位就按企业的规定去交，而以前的那些部分由国家给你补充。这样我们转制以后企业的包袱就卸下来了。
　2．已经接近50岁或者55岁，在5年之内有可能离休或者退休的这一部分人，国家给予一定的特殊政策，保障了年纪比较大、在企业里边竞争能力比较差的这一部分人的实际利益，使他能够按照我们现在的事业体制享受他的离退休的保障。作了这些保障以后，剩下的年轻力壮的同志就要转到新的体制下，依靠自己的竞争力在以后的企业里边创造你的社会保障和实现你的利益了。
　3．我们有一部分职工可能在企业结构调整、资产重组的过程中，通过竞争、竞聘没有找到单位，我相信大多数我们这个行业的同志是能够找到自己的位置的，但确实也要防止有一些人将来失掉了工作。这次，中央也提出了一些思路，就是一般在文化行业进行体制改革过程中不主张使用下岗这样一种概念，确实有少数人因为岗位竞争等等问题造成失去工作机会的人，企业在一定的范围内给予调整，安排其他的工作。因为新闻出版行业主要是些文化人，文化人职业适应的能力很强，和一般工人不一样，工人长期固定在一个岗位上工作，离开这个岗位就没有其他特长，所以就存在着下岗、培训再就业的问题。而文化人不存在这个问题，所以不再用下岗这个办法，而采用其他的办法解决问题。比方说，在一些大城市，文艺团体经过进行股份制改造以后，有的变成了民营的，有的变成了股份制的。其中有一批没有进入工作岗位的文化工作者就转移到其他文化战线上，比如，社区的文化教员，文化馆、艺术馆的文艺活动骨干等。最近，在转制过程中，大家在人员安置方面还提出了一些新的其他的问题。我们也正在作调查研究，准备在下一步全面推行文化体制改革中，继续完善这些政策，尽量不至于使大家在转制过程中受到利益上的损失。
　第四，关于资产债务的问题。我们转制的一个重要目的，就是让企业放下包袱，轻装上阵，参与市场竞争。但是现在有一些企业在事业体制下过去积压了一些问题，比如说出版单位库存积压问题，由于过去出库就要上税，很多单位就不出库，库存积压越来越多；有一些单位有不良的资产，有一些单位有不良的债务，这一次在转制过程中，对于不良资产、不良债务进行一次性的核销。在企业净资产中扣除这些债务、这些负担，由国家来核销这些不良资产，减免不良债务，使企业能够轻装上阵。所以在转制过程中搞清家底、搞清库存、债务、债权是非常重要的。能不能把这些问题一次解决掉，这是关系到企业能不能轻装上阵加快发展的问题。
　第五，就是关于税收、财政政策方面的问题。也有一些同志担心过去作为新闻出版单位可以享受一些财政、税收方面的优惠政策，转制以后会不会受影响。我首先回答不会受影响。国家规定，确定在转制为企业的这些新闻出版单位，原来享受的财政补贴继续享受，原来享受的税收减免的政策继续享受。不会因为你转变成为企业的性质，就改变了原有的财政税收的政策，在此基础上国家还出台了一些新的财税政策给予扶持。至于政策能够享受多少年，这要看改革发展的情况。目前确定是在2008年之前是不变动的，至于2008年以后国家的财政税收政策有些什么重大变化，现在还难以预料。
　第六，国家对改制企业的发展方面给不给予支持，给以那些支持？国家的支持主要体现在两个方面：第一个方面，国家确定转制为企业的报业集团、发行集团、出版集团可以以集团作为一个纳税单位，企业里边所有的纳税单位可以由企业集团统一交纳所得税，作为一个纳税单位，可以在内部盈亏相抵，平衡以后，剩下的部分交税，这是一项支持的政策。第二个政策，转制以后的企业投资、创办的新的文化企业，5年内是免税的，支持企业在这5年内利用税收支持政策加快发展，尽快壮大起来。国家对文化企业的政策是很优惠的。

　六、中央对出版业改制的具体部署是什么
　试点单位在今年10月份要基本进入总结阶段，11月份至12月份开始交流、推广、制定文化体制改革的总体方案。预计明年初整个新闻出版改革就可以全面推开，在试点基础上全面推开。
　从十六大之后，中央着手研究文化体制改革的方案和加快文化产业发展的政策，去年6月开始在全国范围内进行试点工作。中央直接确定了9个省市和35个试点单位进行试点。其中新闻出版有21个单位进入了这个试点。到目前为止，我们已经有17个单位制定的试点方案得到了批准，正在组织实施。还有几个单位正在修改体制改革的方案、报批。还有一些单位由于情况发生了一些变化，在一些重大问题上现在还没有拿出方案，所以还正在讨论之中。总之，试点单位在今年10月份要基本进入总结阶段，11月份至12月份开始交流、推广、制定文化体制改革的总体方案。预计明年初整个新闻出版改革就可以在试点基础上全面推开。目前的要求是，能够进入试点的单位和参照试点单位进行体制改革的单位，主要就是以中宣部、新闻出版总署所确定的67家集团都可以按照目前试点单位的要求进行体制改革。明年的要求主要集中在地方新闻出版单位的体制改革方面。按照中央的要求，地方新闻出版单位的体制改革要加快步伐，因为地方有更多的集中决策权。比如说，一个新闻出版集团在省里边，省委、省政府可以统一协调解决转制过程中的一些问题。很多同志去参观了北京市的一个体制改革的试点。市委一个协调会议，就把工商、税务、财政、国有资产各部门的问题全面解决了。所以试点从地方上先开始，地方进行一段以后，中央各个部委、各个部门也要进行新闻出版体制改革。我们要求是在三年到五年内完成这个体制的创新工作。因为改制问题也涉及到我们整个行业将来生存发展的框架问题，也涉及我们现有几十万甚至几百万职工的实际利益问题，所们我们还是坚持，成熟一个，就改革一个，哪一家有条件，政策条件好，哪一家就转制，不要求大家必须在什么时间就要完成这个转制。但是改革是要加快步伐的，如果我们在很长的一段时间内，还不能完成我们的事业单位向企业的转变，还不能完成我们增长方式的转变，也还不能完成我们管理方式的转变，我们就会丧失了加入世贸五年的保护期给我们的优惠条件，失掉竞争发展的机遇。从这个意义上讲，早改早主动，晚改就被动，不改没出路。

摘自：《中华读书报》2004－05－19

本版责编：江蕾

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