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（一）倾听政府的声音－－图书分销改革政策走向

2003-02-18 14:43:17 来源：

张福海（新闻出版总署出版物发行管理司副司长）

　我首先谈一下2003年我国发行业体制改革的背景。有两个特别值得注意的背景，第一个背景是入世承诺。石宗源署长在《加入WT0与新闻出版业的应对工作》一文中谈到了出版业分销开放的具体内容，主要有：入世一年内，外国服务提供者可在5个经济特区(深圳、珠海、汕头、厦门、海南)和8个城市(京、津、沪、大连、青岛、广州、郑州、武汉)设立中外合资的书报刊零售企业，其中在北京和上海，零售企业不超过4家，其他地区零售企业不超过两家，在北京设立的零售企业中的两家可在北京市内建分店；入世两年内，放开所有的省会城市和重庆、宁波，外资可以控股零售企业；入世三年内，取消外资投资在地域、数量、股权及企业设立形式等方面的限制；入世五年内，连锁门店超过30家的，不允许外资控股。
　第二个背景，“十六大”报告有两句话对书业分销改革意义重大，值得关注，第一句话即发展是一切要务；第二句话即三个“一切”：一切妨碍发展的思想观念都要冲破，一切束缚发展的做法和规定都要改变，一切影响发展的体制弊端都要革除。这应是我们做好改革工作的指针。
　我要谈的第二个问题是，2002年发行业体制改革给了我们哪些启示。2002年发行业有许多值得我们记忆的事情，包括连锁经营、新华书店股份制改造、物流配送、中小学教材招投标等等。但有三个质变将给我国的发行业带来根本的改变。第一是入世，入世将使中国发行业成为世界发行业的有机组成部分。过去中国发行业对于世界发行业而言，只是有量的统计意义，没有质的统计意义，因为双方是遵循不同的规则在两条道路上平行运行。现在外资的进入和市场准人的平等将使中国发行业真正成为世界发行业一体化进程中的有机组成部分。第二是新华书店的股份制改造。新华书店经历了20多年的改革，三权上收、三权下放，不断循环往复，如今的股份制改革将使新华书店的股权多样化，使新华书店以资本为纽带，彻底打破三权上收、三权下放的循环怪圈。第三是逐步实行的市场准入平等。政府不能保证竞争结果的平等，但应保证竞争机会的平等占。由于长期以来的客观原因，我们在出版物分销市场准入方面尚未能实行完全平等。
　目前出版物市场存在的偷逃税款、转移资金、盗版侵权等短期行为，跟市场缺乏负责任的竞争主体有关。市场准入的进一步平等，有利于培养一批负责任的、有品牌意识的市场竞争主体。《出版物市场管理规定》即将出台，我建议大家给予关注。
　我要谈的第三个问题是，我们的出版物市场目前存在哪些亟须解决的问题。归纳起来有十个方面：1．市场准入平等不够；2．市场秩序缺乏规范。这体现在两个方面：一是盗版侵权横生；二是垄断、倾销和价格欺诈。我认为，市场经济的核心有两条，竞争和法治。市场准入平等解决的是平等竞争的前提问题，而法治则是实现平等竞争的保障。 3．市场主体行为少自由。特别是新华书店。新华书店由于分属不同的行政机关，很多新华书店尚未实现资产授权经营，所以很难让它按照市场经济规律来办事。4．市场信用少监督。常可以听到有人说：“我们签的合同形同虚设，履约率极低，发行业成了一个赖帐经济。”“出版社已经成了书店的机动银行。”这些问题都跟市场信用少监督有关。5．市场服务缺中介。经济学家道格拉斯·诺斯把生产的总成本化为转型成本和交易成本两个部分。中国出版业的转型成本比较低，但交易成本却很高。交易成本高有多种原因，比如说制度不健全、规则不透明、诚信状况不好，都会增大交易成本。但还有一个非常重要的原因，就是发行业的中介组织发展不足，不能为出版物的交易和流通提供高素质的中介服务。6．行业信息缺乏规范。现在出版物流通领域大家都在搞信息平台，但出版物的初始信息和经营单位的初始信息格式等尚未统一，造成各自为政的计算机管理系统兼容困难，形成了一定的人力、物力浪费。7．出版物发行管理机关在观念上要积极转变，应该从行政管理向公共管理转变。行政管理重视的是管理过程，而公共管理重视的是服务。服务要讲究绩效，而绩效的核心理念是以结果为本，而不是以管理过程为本。8．加强政务公开。包括两个方面，一是在决策时应更广泛地听取利益群体的声音，因为一切管理的目的是为了促进这个产业的发展；二是要加大文件规章的告知力度。9．进一步完善管理手段。这个问题的解决有赖于电子政务的大力推行和行业数据统计规则与手段的进一步完善。10，管理层面的绩效评估体系尚未有效建立。
　我要谈的第四个问题，是发行司今年要做的主要工作。柳斌杰副署长和刘波司长要做的主要工作。柳斌杰副署长和刘波司长对今年发行司的重点工作已做了专门的部署和安排。我重点向大家通报几项工作：1．将尽快出台《出版物市场管理规定》，这是大家期待已久的。它有四个方面值得关注，一是强调了市场准入平等的原则；二是加大了市场监管力度和处罚力度；三是明确了审批程序；四是严格了审批时间。其中市场准入平等是最值得关注的。凡是符合条件的申请者，都会在尽可能短的时间内予以审批。但是分销机构的设立要符合出版物发行网点设置规划和总量结构布局的宏观调控目标。2．推动连锁经营。这是发行司今年将大力推动的一项工作。连锁经营是一种先进的出版物流通方式和组织形式，是符合出版业先进生产力发展要求的。但连锁经营追求的是规模化、科学化和效益化，因此应该以创设成熟的商业赢利模式和搭建高效运转的信息平台为前提。在此基础上形成物流、商流、资金流和信息流的配套体系。我们现在的许多连锁总部在这些方面还有很多工作要做。与连锁经营相适应的就是物流中心的建设，司里也在重点推动。但也要注重效益，避免浪费。在大型物流中心的建设上，在相关设备的引进上，最好因地制宜。要特别注意发展第三方物流。3．推进新华书店股份制改造。应包含三方面的主要内容：明确法人性质；界定产权关系；建立公司治理结构。另外要处理好股东、董事会和经理层的关系，重点解决好公司治理结构问题。同时要防止一个慎向，即国有资产流失。新华书店今年将大力推动股份制改造或公司制改造。4．加强研究、制定进一步推动非国有书店发展的政策。发行司将召开相关研讨会，搞深入的调研，以制定相关政策。5．鼓励、引导、支持成立大型的书报刊股份制发行企业，建立能够覆盖全国的、资产优良的、按照现代企业制度组建的大型书报刊发行主体。希望通过努力，能在全国形成几家符合上述条件的大型书报刊发行市场主体。这样才能进一步加强市场的组织化程度，提高市场的引导能力。希望通过大家的共同努力，发行业能够在贯彻十六大精神、壮大产业实力方面取得扎实进展。

　问：《出版物市场管理规定》何时出台?政府管理部门如何提高服务质量?
　张福海：《出版物市场管理规定》在全国新闻出版局长会议上将进行讨论，之后我们发行司将会同政策法规司就某些细节做出修改，我相信该规定很快就会出台。
　行政管理与公共管理的最大区别在于服务意识的确立。公共管理引入了市场和竞争的理念，以及社会多元管理主体的理念。其核心是以确立服务意识为中心。这就要相应建立一套公共管理的绩效评估体系。
　问：对跨省连锁经营政府有什么规定?
　张福海：连锁经营的有关文件2002年7月25日已经出台。该文件规定，凡是一省内的连锁经营都由省级新闻出版管理部门审批，跨省连锁由新闻出版总署审批。其意义在于，新闻出版总署审批时，会事先对有关省市的出版物发行网点设置规划做出考虑，但通过总署审批后，连锁经营总部不用再到外跨省的新闻出版管理部门审批，只备案即可。
　问：政府如何应对出版物市场不规范问题?
　张福海：除了政府应加大对出版物市场的监管力度外，现阶段还应重点提倡发挥权益人的维权积极性，要建立行业黑名单制度，行业协会应在提高权益人等信息弱势群体获取更多信息等方面发挥更大的作用。
　问：批发市场进一步将怎样转变?
　张福海：我个人认为，批发市场的存在是个历史的产物。就发展方向而言，连锁经营更具有生命力。将出台的《出版物市场管理规定》可能会照顾到历史和现状两个方面，一段时间内批发市场还会存在。在场地设置方面可能会有一些新的变化，即市场准入的门槛会与原来的不一样。

本版责编：江蕾

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