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义务教育教材是公共产品吗?－－探讨中小学教材招投标存在的问题

周安平黄小栩

2007-09-29 10:08:28 来源：《中国图书商报》2007-9-25

　２００１年６月４日，国务院办公厅转发国务院体改办、国家计委、教育部和新闻出版总署《关于降低中小学教材价格深化教材管理体制改革的意见》，开始改革中小学教材指定出版方式和单一渠道发行体制，并在福建、安徽和重庆三省市进行教材招投标试点。２００５年９月，国家发展和改革委员会、新闻出版总署、教育部在成都召开“全国中小学教材出版发行招标投标扩大试点会议”，要求２００６年教材招投标试点范围由三个省扩大到１１个省，由过去的省区内邀请招标变为跨省区公开招标；招标出版的教材品种大大增加，要求招标数量不能低于中小学教材总品种的１０％，其中主科教材招标品种不得低于招标总数的４０％；到２００８年秋季，中小学教材招投标将推向全国。２００７年３月召开的中小学教材出版发行招投标试点工作协调会议传出消息，原定于从２００８年秋季开始在全国全面铺开的中小学教材出版发行招投标工作的时间表很可能会调整，教材招投标将增加第三轮试点，并在原则、标准、规模和范围等方面进一步进行协调和沟通，解决存在的突出问题，为下一步改革的全面铺开奠定基础。在此背景下，关于义务教育教材招标投标合理性的讨论在出版业内和学界广泛展开。西南师范大学出版社社长周安平等对义务教育教材的属性进行了思考、分析。特发此文，意在引发业界对此相关论题的关注，对教材属性进行深入的理论探究。欢迎有识之士参与讨论，展开争鸣。

　义务教育教材在效用上的不可分割性无从考察，在消费上不具备非竞争性，在收益上不具备非排他性，所以，义务教育教材不属于公共产品。在既有的制度安排中，义务教育教材的研发、出版、发行均由作为市场主体的出版社完成，国家仅履行批准、审核职能从而实现宏观调控，现行义务教育教材仍然属于私人产品。这些“非国家”的市场主体在教材中所体现的独创性智力成果不再属于公有领域，而应属于专有领域，具备可版权性。目前，在招投标过程中还存在一些现实问题，如重复招标强行介入民事法律关系，监督机制缺失导致改革方向偏移、过度价格竞争削弱出版社可持续发展能力，非竞争性因素背离招投标的初衷等。教材不属于公共产品，不能将其强行拉进招标、投标体系中，否则不但权利人的利益被漠视，百年教育大计也可能因此遭受挫折。中小学教材在教材体例、结构、内容等方面有诸多创新，完全应纳入版权法的保护体系中来，否则教材的创作和创新将因失去激励而举步维艰，知识更新也难以完成。为了激发编出更好更新更有特色的国家级中小学新课程标准教材，有必要加大对这类教材知识产权的保护。

　目前，关于义务教育教材招标投标合理性的讨论在出版业内和学界广泛展开。国家实施义务教育“两免一补”政策，引入招标投标机制，原创各版教材被定性为“公共产品”而进入公有领域，由不特定市场主体竞争其出版、印刷、发行。在此引起极大质疑和讨论的一系列行为中，除了伴随此举产生的重复招标、监督机制缺失、可持续发展等问题外，引起争议最多是对义务教育教材定性为“公共产品”的合理性讨论，以及教材的版权属性问题。
　将义务教育教材定性为公共产品为何招致讨论？笔者认为，这与公共产品“受益的非排他性（ｎｏｎ－ｅｘｃｌｕｄａｂｉｌｉｔｙ）”有关：在公共产品理论中，受益的非排他性包含了“在技术上无法将拒绝为公共产品消费付款的个体排除在收益范围之外”的意思。这就意味着，如果义务教育教材属于公共产品，那么任何自然人、法人、非法人组织等主体均可以免费使用教材，并可以无偿地通过复制等方法获得收益。这对于在义务教育教材上投入了大量资金与智力劳动，并期待获得回报的出版社来说，无异于雪上加霜。
　那么，类似招标、投标中将义务教育教材视为公共产品是否合理？这成为义务教育教材版权保护必须回答的第一个问题，而解决此问题的第一步，还需要从公共产品的定义与特性说起。

　公共产品的定义与特性
　公共产品又称为公共品或公共商品，是指用于满足社会公共消费需要的物品或劳务。在理论上，鉴别纯公共产品的标准或者说纯公共产品的特性有三个，即效用的不可分割性、收益的非排他性和消费的非竞争性。
　公共产品理论属于经济学范畴，是现代西方财政学的核心理论，它研究公共部门应提供什么服务，以及提供多大服务的问题。公共产品又称为公共品或公共商品，是指用于满足社会公共消费需要的物品或劳务。
　最早涉及到公共产品理论有关内容的是英国学者霍布斯，其著作《利维坦》中提出了社会契约论和利益赋税论，其中社会契约论中关于私利让与及公力形成的理论成为后来公共产品论的重要思想源头；此后，威廉·配第在《赋税论》中深化了公共经费和公共支出问题；而后休谟在其《人性论》中阐述了自利环境下的公共需求、坐享其成心理以及政府有效参与的必要性。随后，古典经济学家亚当·斯密在《国富论》中对君主必须执行的三个职责进行了阐述；历史学派代表黑格尔将国家视为“非物质资本”，“市民社会必须以国家的存在为前提”；边际革命和奥意学者、北欧学者说明公共需要和公共产品的某些特征和特质；“社会抉择理论”使公共产品理论获得新的发展。以上所有这些促成公共产品理论模型基本构建完成。
　在理论上，鉴别纯公共产品的标准或者说纯公共产品的特性有三个，即效用的不可分割性（ｎｏｎｄｉｖｉｓｉｂｉｌｉｔｙ）、收益的非排他性（ｎｏｎｅｘｃｌｕｄａｂｉｌｉｔｙ）和消费的非竞争性（ｎｏｎｒｉｖａｌｎｅｓｓｉｎｃｏｎｓｕｍｐｔｉｏｎ）。
　公共产品效用的不可分割性是指公共产品向整个社会提供，共同收益和联合消费。
　非排他性是指物品和服务在消费过程中产生的利益不能被某个消费者所专有，若要限制其他人享受这种物品带来的好处或消费这种物品是不可能的或代价（成本）太大。或者说，一个人不管是否付费，都会得益于这种物品。非排他性具有三方面的含义：第一是公共产品在技术上不易排除众多的受益人；第二是公共产品具有不可拒绝性。任何人不可能拒绝享受公共产品的利益，或者说，拒绝享用公共产品是违法的；第三是有些公共产品虽然在技术上可以实现排他性原则，但排他措施的应用代价极高，远远超出排他后带来的好处。
　非竞争性是指在生产水平既定的情况下，一个人的消费不会减少其他人的消费数量，或者说，许多人可以同时消费同一种物品。正因为如此，非竞争性消费ｎｏｎ－ｒｉｖａｌｃｏｎｓｕｍｐｔｉｏｎ　有时也称为集体消费ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅｃｏｎｓｕｍｐｔｉｏｎ　、共同消费ｊｏｉｎｔｃｏｎｓｕｍｐｔｉｏｎ　等。非竞争性具有两方面的含义：第一是边际生产成本为零，通常是指增加社会消费者，公共产品的供给者并不增加成本；第二是边际拥挤成本为零，即在公共产品消费中，每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量。

　义务教育教材是否公共品
　义务教育教材在效用上的不可分割性无从考察，在消费上不具备非竞争性，在收益上不具备非排他性，所以，义务教育教材并不同义务教育一样属于公共产品。在既有的制度安排中，义务教育教材的研发、出版、发行均由作为市场主体的出版社完成，国家仅履行批准、审核职能从而实现宏观调控，现行义务教育教材仍然属于私人产品。
　判断是否是公共产品的具体步骤如下：第一步，效用是否具有不可分割性？第二步，消费是否具有非竞争性？第三步，受益在技术上是否具有非排他性？在判断过程中，如果一种物品既不具有效用的不可分割性，又不具有消费的非竞争性和收益的非排他性，则为纯粹的私人物品；如果同时具有效用的不可分割性和消费的非竞争性，但技术上能够排他，若排他的成本较低，则属于拥挤性的公共物品；如果同时具有效用的不可分割性和收益的非排他性，但消费具有竞争性，则属于公共资源。
　义务教育属于纯公共产品 义务教育是国家以法律保障对学龄公民实施的一种具有普及、平等、强迫、无偿、最低限度等多方面特征的教育制度。作为制度安排的义务教育具有纯公共产品特征。
　第一，义务教育满足公共产品效用的不可分割性要求。按照义务教育法的规定，义务教育是一种强制性教育。作为制度，它是向整个社会共同提供的，全体社会成员平等享有其效用，而不能将其分割为若干部分，分别归属于某些集团或个人享用；或不能按照谁付款谁受益的原则实行排他，限定为之付款的个人或集团享用这一制度。
　第二，义务教育满足公共产品消费的非竞争性要求。义务教育的强迫、无偿、最低限度等特征，使公共部门在提供义务教育时，不可能选择向一部分人提供，不向另一部分人提供。让所有有义务接受教育的人都来接受教育，是义务教育的基本特征。学龄公民接受义务教育并不会导致政府在义务教育制度安排上的边际成本的上升，也不会影响其他学生获得教育资源的数量和质量——其边际生产成本与边际拥挤成本均为零，满足公共产品消费的非竞争性要求。
　第三，义务教育满足公共产品收益的非排他性要求。义务教育从供给方面表现出全体社会成员集体消费或等量消费的无选择性与不可拒绝性。义务教育具有的强制性充分体现在“义务”二字上，我国的义务教育为九年，意即在此期限内，国民所受之教育是强制性的，不可拒绝的；国民在接受教育的同时，无法排斥其他适当主体参与其中共同收益——一旦违反，便将招致法律的否定性评价。因而，义务教育的制度安排保证了其在收益方面的非排他性要求。
　综上所述，从我国的教育体制上看，义务教育的强迫、无偿、最低限度等特征，足以将其视为纯粹的公共产品。认识并充分肯定义务教育的公共性特征至为重要，为保证义务教育的政府投入责任、促进义务教育有效发展提供了重要的理论依据，因为纯公共产品只能由政府提供——竞争的市场不可能达到公共产品的帕累托（由意大利经济学家帕累托提出，即使一个人状况变好而没有使其他人状况变坏的资源的重新配置）最优产量。具体原因如下：首先，由于义务教育具有非竞争性，其边际生产成本为零，因而必须是免费提供的，在市场经济中追求利润最大化的生产者不会也不愿意提供这类公共产品，必须由政府提供；其次，由于义务教育具有非排他性，付费与否均能参与消费，则任何个体均倾向于“免费乘车者”。
　义务教育的纯公共产品属性确立了国家在制度安排以及教育资源提供方面的职责。而与义务教育密切相关的教材是否也属于纯公共产品，国家与出版者各自的职责划分又如何呢？
　义务教育教材不属于公共产品 第一，义务教育教材在效用上的不可分割性无从考察。教材经过二十余年发展，已经形成了诸多出版主体通过市场竞争实现教材资源配置的局面：义务教育教材的版本从单一到丰富，各版教材通过市场争夺在全国不同区域使用，一个版本的教材无法实现全社会的共同收益和联合消费，从这一点上看，其效用上的不可分割性是无法实现的。
　第二，义务教育教材在消费上不具备非竞争性。在义务教育未全面免除学生书本费之前，义务教育教材无法实现边际生产成本为零的要求；即使实现了书本费的全面免除，在政府此项财政补贴数额一定的情况下，随着消费人数的增加将产生拥挤，影响原有消费者占有免费教育资源的数量和质量，而作为提供者的政府为实现平衡，只有不断加大此项补贴。因此，总的来说，义务教育教材无法实现边际生产成本与边际拥挤成本为零的要求，从而也不具备消费的非竞争性。
　第三，义务教育教材在收益上不具备非排他性。义务教育的非排他性、不可拒绝性与非排斥性显见，但义务教育教材并不具有以上特点。作为消费者的中小学生虽在教材选择上没有决策权，但某一版本教材的使用并非是不可拒绝的，尽管绝大多数情况下学生并不会拒绝购买或使用教育部门指定的教材。另外，在义务教育书本费仍需要学生支付的情况下，不支付费用是无法受益于教材。因而，在收益环节，义务教育教材并不具备非排他性。
　综上所述，义务教育教材并不同义务教育一样属于公共产品，在既有的制度安排中，义务教育教材的研发、出版、发行均由作为市场主体的出版社完成，国家仅履行批准、审核职能从而实现宏观调控，现行义务教育教材仍然属于私人产品。

　义务教育教材具有版权
　中小学教材历经数十年发展已发生变化，出版主体更加多元，这些“非国家”的市场主体在教材中所体现的独创性智力成果不再属于公有领域，而应属于专有领域，具备可版权性。版权法中对其客体要求独创性，而非首创性或新颖性，这就决定了教材要作为著作权客体，其思想内容是否属于已有知识的再现在此无足轻重，关键是要视其表达中是否具有个性特色。这是“著作权保护延及表达，不延及思想内容”原则下的具体解读。
　目前，义务教育教材版权问题引起的讨论已上升到“公益—私益”层面，笔者认为此乃“教材是公共产品”误读的延伸。
　有观点认为，教育关系到国家战略和民族发展，教材的出版、发行应归属于公益事业才能符合教育国家性、全民性的特点。笔者认为需要确认教材属性。
　首先，应该划分和界定“信息财产”涉及的“公有领域”和“专有领域”。如果中小学教材全部属于公有领域，那么其承载内容的获取、占有将不受法律约束；只有当其属于专有领域时，才能作为信息产权被版权法调整。中小学教材历经数十年发展已发生变化，出版主体更加多元，这些“非国家”的市场主体在教材中所体现的独创性智力成果不再属于公有领域，而应属于专有领域，具备可版权性。
　其次，我国现阶段的教材绝大部分以书籍为载体，以文字为表达方式；而文字作品往往基于已有知识创作，因而中小学教材中包含“已存在的公共精神财富”，该部分属于公有领域。这里就产生一个问题：除了已存在的公共精神财富，教材是否有独创性体现？之所以产生“义务教育教材所包含知识内容属于公共精神领域”的误解乃“教材属于公共产品”认知偏差的延伸，是一种错觉的强化结果，即“已有知识的再现必属于公共精神领域”，这种观点是荒谬的。不可否认，义务教育教材所要传授的知识属于基础教育范畴，在人类的精神领域中属于“已有知识”。但需要明确的是，并不是因为教材内容属于已有知识的再现就无法得到保护：版权法中对其客体要求独创性，而非首创性或新颖性，这就决定了教材要作为著作权客体，其思想内容是否属于已有知识的再现在此无足轻重，关键是要视其表达中是否具有个性特色。这是“著作权保护延及表达，不延及思想内容”原则下的具体解读。
　在很多试点省市，新一轮招投标并非是各个出版社依托不同版本的教材，争夺在这些省市出版、发行和印刷的权利；而是先行确定一套使用中的教材，再由投标的出版单位竞争在该地区出版、发行、印刷权。设想该教材原创单位若最终竞标失败，则教材原创单位的出版权将如何保障？教材原创单位对其教材享有出版权，是版权人对其作品享有的专有权，即允许他人出版的权利。招投标中允许用他人拥有版权的教材去竞标将可能导致一种尴尬的局面：用别人教材竞标成功的出版单位因为没有版权无法出版教材；而版权人却因没有竞标成功而不能在该地出版、发行其作品，从而无法实现其版权收益。当然竞标成功者可以与出版社协商解决权利缺失的困境，但是这样这块蛋糕就又多了一个人分享，不利于节省成本，无法达到最大程度为学生省钱的效果——这与教材招标投标的初衷反而背道而驰。

　教材招投标面临的问题
　在招投标过程中还存在一些现实问题，如重复招标强行介入民事法律关系，监督机制缺失导致改革方向偏移、过度价格竞争削弱出版社可持续发展能力，非竞争性因素背离招投标的初衷等。
　重复招标强行介入民事法律关系 众所周知，招标、投标属于合同订立的特殊形式，一旦中标，双方当事人均受合同条款的约束。我国招标投标法中规定了必须通过招、投标形式订立合同的情形，其中并不包括教材及相关产品。作为第一批中小学教材出版发行招投标试点省市，福建、安徽、重庆的现行教材均属于２００２年竞标成功后，相应出版社印制和提供的中标出版物。而新一轮教材出版发行招投标在政府指令下启动，势必构成政府行为对合同权利的介入和妨碍，原合同关系难以维系，合同双方合理的期待利益无法实现。
　监督机制缺失导致改革方向偏移 由于实际操作中的不规范和监督机制的缺失，我国很多地区的招、投标过程存在透露标底、串通投标、陪标等不法行为；中小学教材的招、投标也同样面临这类行为的挑战。作为关乎国计民生的教育事业需要政府投入更多的关注与监督，否则教材的招投标不仅无法打破“垄断”，甚至会滋生更多的不正当竞争行为，其结果必将偏离教育改革的方向。对于国家而言，应该以发展教育、培养人才的长远计划入手，统筹全局：既要减少教材利润垄断给师生带来的经济负担、制止教材出版发行的不正当竞争，同时也要考虑过低教材价格给供应商造成的损失。尊重知识产权、鼓励创作是对脑力劳动者的最大尊重，是告别“世界工厂”头衔的必由之路，同时也是促进知识传播、发展教育的必要保证。因此，国家应从政策上扶植原创出版社，使之健康地、可持续地发展；否则，出版社不得不在低利润的生存空间中挣扎，其长远的发展必将受到制约，教材服务水平也得不到切实的保障，国家教育政策的实施势必受到消极影响。
　过度价格竞争削弱出版社可持续发展能力 我国招标投标法第四十一条规定了中标人的投标应当符合下列条件：“（一）能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准；（二）能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低，但是投标价格低于成本的除外。”但教材招投标过程中经常出现对价格因素过于重视，价格成为竞标成功的标尺，而质量和服务往往被忽视的情况。
　对教材出版发行的投标方来说，存在着未中标的危险，没有中标就会丢掉市场，减少份额，损失收益；即使中了标，对出版发行的供应商来说，也是无奈之举。由于在招投标过程中，往往存在着租型单位不负责任的让利或是各竞标对手恶意竞争来达到中标的目的，中标之后的供应商教材出版发行的利润微薄、成本增加，可持续发展依然面临困境。教材出版产业是一项投入高、回报周期长的行业。对教材原创出版社来说，一本教材前期的研发、立项、送审，往往要投入几百万甚至上千万元的资金，并且要承担巨大的风险，教材出版后，还要担负高额的教师培训费用，并继续维护教材的使用。巨额的资金投入、高风险、较长的回报周期和微薄的利润收入，这种巨大反差使原创出版社在教材的研发和投入上会更加谨慎，从而有可能使教材的质量受到影响。只有拥有合理的教材盈利回报，才能将这些利润投入到教材的开发、出版和维护中，实现教材出版的良性循环。相比国外同行在教材领域的利润空间，中国出版社在教材领域的窘况只能反映出目前市场的不健全。
　中小学教材的出版发行招投标，使得教材的利润空间急剧变小，除了对教材原创出版社有影响外，对租型单位也是一次大震动。传统体制下，中小学教材的出版任务主要依靠租型方式完成，租型权大多由各省市的出版总社或出版集团掌握，他们每年只需要向原创出版社交纳３％左右的租型费。进行教材招投标之后，租型单位为了中标而大幅度让利，除此之外，还需向原创出版社交纳租型费，这使租型单位的可持续发展令人怀疑。如果租型单位不能可持续发展而最终退出租型，则原创出版社要承担租型单位的大幅度的让利部分，最终使原创出版社的发展受到影响。
　非竞争性因素背离招投标的初衷 有些地方政府往往出于本地利益的考虑，采取了行政管制的手段，设置重重障碍，阻碍非本地的教育产品和服务参与竞争。如在招标预审文件中规定对本地区的潜在投标人和其他地区的投标人适用不同的资格评审标准，造成对其他地区投标人的歧视待遇；还有的招标主体不公开资格预审程序或标准，暗箱操作，使资格预审处于不公开不透明的状态，投标人公平竞争的权利难以得到保护。所有这些行为均违反了我国招标投标法第１８条中“禁止歧视”的规定，构成招标人资格审查权利的滥用。而由此产生招投标的结果是，仅有地方的出版社和新华书店分享了其他教材出版社的利益，教材出版和发行的垄断局面并没有被打破。个别省份的教育厅或有关部门，甚至利用出版发行招投标的机会，乘机重新洗牌，把在该省使用了四五年的大社名社的教材换成另外一个名不见经传的刚刚通过审查的小出版社的教材，违背了中小学教学的基本规律，从而为滋生新一轮的教育腐败提供了温床。这些情况违背了国家进行教材出版发行招投标的初衷和本意，也违背了新课改的精神，必须引起国家有关部门的高度重视。
　政府工作重心的转移是改革的必然，但政策实施的提速应兼顾到改革前社会配套制度的缓慢适应，否则所期待成果的实现将付出更大的社会成本——这不仅仅是出版业界的问题，而且关乎整个国家改革成功与否。因此，在该过程中需要政府协调各方面的利益平衡并对实施政策的进程有力监督，才能保证改革初衷的实现。
　教材不属于公共产品，不能将其强行拉进招标、投标体系中，否则不但权利人的利益被漠视，百年教育大计也可能因此遭受挫折。中小学教材历经阶段性的历史演变后发展至今，在教材体例、结构、内容等方面有诸多创新，完全应纳入版权法的保护体系中来，否则教材的创作和－创新将因失去激励而举步维艰，知识更新也难以完成。当前，我们要建立创新型国家，而创新型国家的建立又期待着创新型教育，创新型教育首先在于课程和教材的创新，可见中小学新课程标准教材创新是国家的大事。因此，为了激发编出更好更新更有特色的国家级中小学新课程标准教材，有必要加大对这类教材知识产权的保护。

来源：《中国图书商报》2007-9-25

本版责编：江蕾

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