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出版界人士看中小学教材出版招投标：前行盼务实改进多思量

记者：小庄

2007-12-19 15:09:09 来源：《中国图书商报》2007-12-18

　从２００６年开始的１１省教材出版招投标试点工作，对于很多原创中小学教材出版社来说可以说是一个转折点，出于减轻学生负担而进行的这项工作，却带来了“著作权被侵害”、“售后服务质量降低”、“浪费巨大”、“回归垄断”等一系列质疑。如何减少教材出版招投标所带来的问题？如何在让利于学生、提升教材质量的大前提下尽量保护原创教材出版社的利益，就成为当下中小学教材出版领域重点关注的问题。
　从采访中记者发现，进行教材出版招投标的必要性受到了许多原创教材出版社的质疑。湖南教育出版社某位负责人甚至表示“不明白到底什么是教材出版招标”，在这位负责人看来，教材的发行招投标是可以理解的，因为图书发行是有统一的服务标准与评估办法，而根据一个相对宽泛的新课程标准编写出来的教材，本身并没有一个统一的行业标准，各种版本的教材在前期投入、内容质量、印刷品质上都有很大差异，但是出版招投标的依据却是单纯的价格因素——这种易于忽略内容和质量以及学校选用情况的招投标，结果就可能回到一个版本垄断教材市场的局面，对于现在教材出版多样化局面是一个严重的伤害。而在一些出版社看来，从教材招投标试点的实际效果来分析，招投标是否要推广下去也很值得商榷。北京师范大学出版社副总编叶子做了这样一个比较：按照国家８１６号文件《关于进一步加强中小学教材价格管理等有关事项的通知》实行教材中准价之后的教材价格平均下调了１１％，但是教材出版招投标的平均让利为８％——而且是在巨大的行政支出和出版社投入的前提之下。因此，通过谈判定价来让利成为原创教材出版社非常希望采取的一种替代方案。
　不过，在是否继续推行教材出版招投标方面，地方教材出版社与中央出版社之间有分歧。部分地方原创出版社一方面虽然认为出版招投标要考虑原创出版社在前期教材研发、后期教材推广和维护上的投入，但另一方面也对出版招投标态度暧昧。究其原因，不能不说这些出版社也直接受惠于地方主管部门和出版集团的地方保护主义，这些社在其他省份遭受的损失在本省得到了一定程度的弥补，相比于中央出版社仍得利较多，因此这些社更倾向于同地方出版集团保持一致的立场。
　尽管如此，从主导教材出版招投标的政府主管部门的态度来看，先期试点中出现的问题基本上可以定性为“前进中的问题”，推行教材出版招投标的大方向不能动摇；不过，在坚定推行招投标的前提下，兼顾原创出版社的利益也成为一个被重点考虑的工作。外语教学与研究出版社基础英语教育分社社长申蔷刚参加过发改委组织召开的座谈会，她就表示比较乐观，在她看来，虽然目前出版招投标的落地政策还没有出台，但主管部门能够主动听取出版社意见，共同商量改进办法，这本身对于新课标教材出版的可持续发展还是有积极意义的。
　如何既能坚持推行教材出版招投标，又能够维护教材出版改革之后百花齐放的良好局面？中国地图出版社教材开发部负责人陶宁平认为，出版招投标试点工作中的问题主要有：原创出版社教材的著作权被侵害，地方出版集团较随意地将其教材拿去投标，中标之后无论原创社是否愿意都要授权，而且原创社剩下供书一个角色，应该由被授权社承担的教材培训工作和后期回访则无从谈起；同时，即使原创社想参与招投标，各地招投标资质的设定、标书的设计等都或多或少地将原创社尤其是没有地方背景的原创社排除在外；此外，招投标的高额成本也成为一个阻碍因素。针对这些问题，教育科学出版社社长所广一认为，出版招投标政策如果要继续推行，就要消除地方保护、促进公平竞争、保证程序公平。申蔷也认为，开发配套资源是微利的教材出版的必要补充，但目前的市场很不规范，任何一家出版社都可以出版原创教材的配套教辅，因此她呼吁相应政府主管部门也应该对此采取政策上的支持。
　出版招标全面铺开之前的试点工作所暴露出的问题，从某种程度上不能不说是一件好事——在服务基础教育、提升教育质量的大目标下，如何保护新课改之后教材出版多元化的既有成果，如何实现基础教育教材出版工作的可持续发展，是摆在业者和政府主管部门前一个迫切而重要的任务，而能否切实完成这一任务，将对今后的基础教育教材建设产生重大的影响。

　声音
　教材出版招投标的理论困惑与现实问题
　所广一（教育科学出版社社长）　
　目前中小学教材出版招投标在理论和实践层面存在一定的问题，下面结合本社所了解的一些情况来具体阐释：
　一、中小学教材出版招投标的理论困惑
　首先要明确的问题是：中小学教材是否是“公共产品”、“准公共产品”或具有公共产品的性质。在第二次教材招投标会议上，发改委在回复教材原创单位关于著作权问题的意见时称，因为教材是“国家公共产品“，所以可以进行出版招投标。虽然中小学教材的发展关乎公共利益，教材的内容建设和定价都必须接受各级政府的审查和监督，同时政府也是教材消费的重要中介力量，但是要判明某种产品是否是“公共产品”，应当从消费的角度，而不应当将它在供给上的特点或与其消费的具体形式相混淆。从经济学概念上来判定，教材是完全的“私人产品”，而且从目前推广使用的新课标教材的供给特点来看，与以前的大纲教材不同，政府并没有直接对各出版社的新课标教材出版投入资金，它们是由出版社自己独立投入大量资金研制出版的，出版社应享有完全的著作权。
　其次，“印制和供货权责”的招标项目和投标人身份不匹配。此次中小学教材出版招标认定的标的是“印制和供货权责”，投标人是试点地区的出版单位，但实际上，与“印制和供货权责”对应的投标人应当是印刷厂而非出版单位。而在招标时，大部分省份将标的内容的技术标分解为投标人净资产和流动资金的保障实施能力、中小学教材售后服务体系与新编教材的教学培训能力等等，这些与“印制和供货权责”没有多大关系。
　第三，对“租型权”招标在法律和事实上存在障碍。有些省份将出版招标定义为对教材“租型权”的招标，但是这种传承自早期人教社一家出版教材时期的做法，明显已经不符合现在的状况：一是因为除人教社之外的原创教材出版社大部分采取了分印和直供的形式，二是因为租型费无法支撑原创出版社继续积极开发和建设教材。
　我们最后要关注的，就是进行教材出版招标的必要性。其实，前一阶段教育领域的新课程改革和物价领域的核价制已经是在引入竞争、推进教材价格下降。但是当前正在推进的出版公开招投标改革效果不佳，非但没有达到促进竞争的目的，反而可能造成垄断，使中小学教材市场重新回到垄断的局面；而且，学生尽管获得了价格上微不足道的让利，但教材出版社则会因为无法收回投入的巨资而减少投入，从根本上损害学生的利益。
　二、中小学教材出版招投标的现实问题
　就实际操作过程来看，地方保护和不公平竞争是最大的两个现实问题，不过这种结论的得出是从现象和事实上推断出来的，暂时还无法从法律的角度来做“有罪推定”。
　其表现为如下几个方面：第一，地方的教材招投标实施者在资格审查阶段设置障碍，在具体操作上擅自增加条款，从事实上阻碍原创出版社和外省出版社参加投标；第二，在资格审查上放宽要求，让一些从未出版过中小学教材的出版社也可以投标；第三，虽然名为招标“租型权”，但大部分列入招标的教材都是未租型；第四，在教材分包上设置障碍，例如，某省在教材分包上不是按照版别而是按照年级分包，每个包中的任何一家出版社都不能单独投标；第五，在招标时间安排上没有考虑方便原创出版社准备资质审查和投标文件；第六，招标人、评标人和投标人的身份同一，不可避免存在不公平的可能性；第七，评标人员基本上都由当地人员组成，有的评委就是当地出版集团的负责人，构成不合理；第八，技术标评分不公开；第九，各省出版招标中的商务报价办法五花八门，就是为了让本地区出版社容易中标；第十，现有的公开招投标方式难以避免非原创出版社商务报价的随意性；十一，中标结果显示，绝大部分标的由本省的出版集团或省内出版社投中，原创出版社只投中很小一部分，非本地区的非原创出版社则一概没有中标。
　三、中小学教材出版招投标工作的改进建议
　在不损害基础教育课程改革已经取得成果的前提下，教材出版招投标要达到的目的不外乎三个：首先，打破垄断，引入竞争；其次，降低教材价格，让利给广大学生；最后，降低教材价格，为政府全面采购做准备。要达到上述目的并考虑其约束条件，我社提出了三个解决方案，并按照方案的优劣性将其从高到低进行排序，它们分别是：通过核价、限价手段降低教材出版价格、出版的竞争性谈判以及出版的公开招标。
　关于出版的公开招标，若出于政策的延续性、严肃性等因素考虑，仍要继续下去的话，则应该在消除地方保护、促进公平竞争、保证程序公平等的方法与措施上能够有所改进。
　这种改进一方面是进行大的变革。例如，由中央政府统一来做招投标工作。再如，国家在衡量原创出版社的教材投入成本和市场占有份额的基础上，购买教材的使用权，然后进行公开招投标。
　另一方面是做小的改变。具体办法包括如下几个：一、统一资格审查条件，各地招标方不得随意增减、篡改；二、统一出版的商务报价方法，各招标地不得随意更改；三、增加中央监督和省际之间的平级监督；四、提高租型费标准；五、改变评标委员的人员结构，如，增加中央派员和外省评委的数量；六、改进评标过程，如，异地评标和评标过程的全封闭以及出版的技术标部分具体评分标准和评分情况及时对外公开发布；七、给定至少１０天的申诉期，明确申诉部门、负责人、联系方式和处理时间。

　教材出版招标的Ｎ个疑问
　吴坚（河北出版集团管委会副主任）
　中小学教材的开发、审订、定价、选用、埋单等主要环节都是政府行为，政府也完全有能力对价格因素进行调控，那么从２００８年秋季起在全国范围内实行教材出版招标的意义何在？笔者认为，疑问有这样五点：
　其一，教材招标似与提高教材质量无关。此次教材出版招标文件规定，出版招标招的是租型印制的供货权，也就是说，一个省用哪几种教材并不在招标范围，而是由省内教育部门选用，投标者则在租型印制环节竞争。这一招标手段不能达到教材原创单位提高教材质量的目的。
　其二，教材“油水”极为有限，招标不可能大幅降价。教材现行价格是国家在中准价基础上多次实行降价形成的，利润已经很薄，而且已规定了严格的上下浮动比例。此次招标中的投标者不可能冒着企业亏损的风险去竞争，如果有也是恶意杀价，故意搅浑水，这样的情况出现，有悖招标初衷。
　其三，说招标是让利于民似乎有些牵强。如果说政府采购新政出台前，招标还有一定让利于民的意义的话，那么在新政出台后招标就与解决民生问题基本无关。招标变相成了政府与国有出版单位之间争利，其结果是政府少付钱，育富一部分国有出版企业，于打破壁垒无益。
　其四，招标导向有可能鼓励一些投机行为。本来教材原创单位和租型印制发行单位多年来投入了大量的人力、财力、物力，保证了“课前到书，人手一册”，为国家和社会做出了贡献，现在却有可能换一拨并未作过教材出版、租型、印制、发行的队伍来做教材租型，对教材著作权是一种侵害。
　其五，招标人身份不符。既然大面积教材是各级财政埋单，那么即使教材在政府采购环节需要招标，也应该由埋单的部门统筹，其他部门无权参与，但前次的试点情况往往并非如此。

　教材出版招投标中的几点悖论
　■王焰（华东师范大学出版社教材中心主任）
　全国１１省教材招投标试点，我社参加了其中９省的招投标工作，结果是一个试点都没有中标，百分之八九十都是地方出版集团中标，即使有个别原创出版社中标，也不过成为一种点缀。从试点的情况来看，出版招投标客观上加剧了地方垄断的局面。
　在教材出版招投标工作中有这样几个悖论：首先，招标的目的应该是减掉中间环节，也就是由原创出版社直接供货，但在实际操作过程中又增加了教材租型单位这样一个环节，反而增加了教材流通的成本；其次，对教材印制权的招标是建立在“教材著作权公有”的立论之上，但同时又规定了给原创出版社租型费作为补偿，这就等于在事实上承认了教材著作权的非公有本质；第三，如果要通过租型费的形式给原创出版社以补偿，那这种租型费率就不应该是统一规定的，而应该由原创出版社来决定——每家社在教材研发的前期投入都不同，优质的产品投入应该更大。
　另外一个问题是教材出版招投标之后，租型单位并没有承担起教材后期维护的工作，这导致了中标教材在实验区的发展难以为继。如某省出版集团在去年招得我社教材的印制权，但并未能对教材做后继维护，当地教师颇有意见，今年我社的教材从该省的教材目录上消失了，但我社却得不到任何违约金。
　就目前教材招标试点的情况来看，其合理性非常值得商榷。我国任何一家出版社都是国家投资建立的，主管部门在制定政策的时候不能只倾斜于地方利益，应该从国家整体利益的角度考虑问题。

　■建言
　打造公平、透明的教材招投标环境
　叶子（北京师范大学出版社副总编辑）
　２００８年秋季的中小学教材出版招投标工作在即，作为重要的投标主体，我们结合以往参加出版招投标工作中遇到的问题，就如何进一步促进教材市场的有序竞争，保障出版招投标的公平公正，维护广大学生的利益，提出如下建议：
　建议一，无论是从招投标的实际效果，还是从现行的教材购买运作现状看，我们都有必要进一步讨论中小学教材出版招投标的价值。
　首先，目前中小学教材出版招投标降低教材价格的效果并不明显。按照国家８１６号文件《关于进一步加强中小学教材价格管理等有关事项的通知》的要求，未招投标品种的教材从２００６年秋季开始实行新的中准价。根据测算，实行新的中准价后中小学教材价格平均下调了１１％；而通过教材招投标，平均让利为８％。教材招投标成本投入巨大而收效小，因此今后完全可以通过继续实行中准价管理制度来降低教材价格。
　其次，随着免费教材政府采购政策的进一步推进，教材招投标的意义和影响将越来越小，完全可以取消甚至与免费教材政府采购合并进行。近年来，国家有关职能部门分别下发了关于免费教材政府采购和中小学教材出版发行招标投标试点的实施办法，客观上出现了两种不同的教材购买运作方式，即公开招投标和政府采购。随着国家免费教材政策的进一步推进，政府采购的比例将越来越大，公开招投标的比例正在迅速缩小。据悉，２００８年参加教材招投标的学生总数仅为２８００万左右，２００９年将进一步减少。鉴于此，我们认为，从成本、效果等各方面考虑，都应将非免费教材的招投标和免费教材的政府采购合一，进一步改进免费教材政府采购中出现的招标主体不明确、运作不规范等问题，按照《中华人民共和国政府采购法》的相关规定规范采购，这样既达到了降价的效果，又解决了目前两种运作方式并行带来的实际问题。
　建议二，如果教材招投标工作还按原计划推进，应进一步规范现行的教材招投标工作，确保教材招投标工作的公平公正。具体说可以从四个方面予以改进。
　一、招投标工作应充分尊重原创出版社的著作权，在自愿授权的基础上合法开展。
　在上一轮出版招投标试点中，无论是允许没有教材专有出版权的出版社在没有任何授权基础上进行投标，还是强制原创出版社向中标的非原创出版社提供教材型版的做法，都违反《著作权法》和《行政许可法》有关内容，侵害了原创出版社的著作权。为此，我们建议：
　１．非原创出版社必须在取得原创出版社的授权后方可投标，授权文件须作为非原创出版社投标资质的必要条件报招标人审核备案。
　２．原创出版社的授权应建立在自愿的基础上，各方不得强制原创出版社授权给任何机构，尤其不得强制必须授权给各省出版集团（或租型单位），以避免发生违背出版招投标初衷、加剧地方垄断的现象。
　３．授权范围应以确保投标人不少于三人为原则。原创出版社如参加投标，则必须向不少于两家的投标人授权；如不参加投标，则必须向不少于三家的投标人授权，以保证投标人不少于三家。
　４．授权费用属于市场交易成本，应以市场机制调节，由原创出版单位与被授权单位双方商议决定。
　二、采取各种措施，避免招投标过程中垄断局面的进一步加剧。
　分析上一轮试点各省的中标结果不难发现，绝大多数省份的绝对数量标是由本省出版集团（或出版总社）中标，而在招标之前，各省出版集团（或出版总社）已经租型了人民教育出版社等教材，并占据了该省绝大部分市场份额，中标结果导致了各省出版集团（或出版总社）垄断局面的进一步加剧，这与出版招投标打破垄断、促进竞争的精神严重背离，也违反了《中华人民共和国反垄断法》的相关规定。为此，我们建议：
　１．杜绝具有资产关联关系的投标人投标同样标段，杜绝因同一利益而形成利益联盟，防止围标现象的发生。
　２．同一投标人的中标额（码洋数）不得超过本地区招标总额的百分之五十，防止垄断加剧。
　３．杜绝相关投标人之间通过各种方式直接或间接达成垄断协议，特别是要杜绝各省出版集团（出版总社）私下与某些原创出版社口头或书面达成确保该版教材市场份额的垄断协议，避免加剧垄断。
　三、进一步严格审核投标人资质，确保教材出版招投标的规范性、公平性和严肃性。
　在上一轮试点中，一些省份放宽投标人资质审查的要求，让一些从未出版过中小学教材的出版社参与投标；也有一些省份擅自增加不合理条款，给原创出版社参加投标设置障碍等，在资质审核方面表现出比较明显的随意性和地方保护主义倾向。为此，在全面开展的中小学教材出版招投标过程中，我们建议：
　１．严格审核投标人资质，在教材培训服务能力、出版资质、资金状况上制定刚性规定并严格执行。
　２．严厉杜绝招标方对符合投标资质的原创出版社提出不合理要求和制定歧视性政策，确保招投标的公平、公正。
　四、进一步科学调整评价标准，改进评标过程。
　在上一轮招投标过程中，不少地方的评标标准不够明确，界定模糊不清，甚至随意变化，严重影响了招投标的严肃性和规范性。个别地方评标过程不透明，标准不公开，存在暗箱操作的问题。为此，我们建议：
　１．规范评价标准。鉴于目前教材在我国的相关技术已经十分成熟，因此应适当提高商务标的比重，商务标在总体标准中的比重至少不低于５０％。同时，要进一步细化和量化技术标的细目，其中明确可以量化的指标比重至少要高于７０％，以杜绝主观项目过多造成的不公平现象出现。
　２．规范评标过程，公开评分信息。各地招投标要严格杜绝与投标人有利益关联人员参与评标，评标应有客观依据，公开评标具体标准和评分情况，杜绝暗箱操作。

来源：《中国图书商报》2007-12-18

本版责编：江蕾

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