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改制上市：更需完善外董独董制度

作者：晓辛

2008-05-12 15:17:40 来源：《出版商务周报》2008年5月12日

　编者按：2008年4月，中央召开了文化体制改革会议，进一步部署文化体制改制工作，表彰了37家体制改革中的先进单位，结束了“转制没有时间表”的时代，提出应当转制的文化出版产业单位“在2010年前全部完成转制”。本期编发晓辛的文章，该文针对我国出版业“上市热”的现状，阐述了我国文化出版产业对外部董事和独立董事的需要，旨在给那些已经上市或准备上市的出版机构以借鉴。

　由于既有意识形态又有市场经济的双重属性，较之其他行业的改革，我国的文化产业，尤其是文化出版业的改革和发展明显滞后；但一旦迈开改革步伐，又表现出明显的后发优势。可以预期，全国文化出版产业将进入一个新的加速改革的新阶段。
　此前几年间舆论关注点似乎在文化出版业改制的外部性方面，如谈国家对试点企业的政策扶持、文化出版业的政企分开、出版机制的转变等。但关注文化出版业改制的内部性，即文化出版企业内部改制后如何真正构建现代企业，如何建立有效的制衡机制，如何切实保证国有资本的增值保值，如何有效防止“内部人”控制，如何保证所有股东利益的最优化等却不多。随着出版业转企改制越来越普通，已经有九家并将有更多的上市公司，出版企业的公司治理结构更凸显了其重要性。

　出版企业的非标准现象
　如果用严格的现代企业制度标准来衡量，笔者认为，目前我国出版业内一些股份制公司，在组织架构和干部设置上，尤其是外董和独董问题上，存在着非标准现象。比如一个最基本的数字是，出版股份制企业的外董和独董数字远远低于国家建议的标准。

　关于“内部人”与“外部人”
　有的公司，有董事长无董事会，有的甚至董事长换了一位又一位，董事会却一直缺省；有的公司，党委会部分代替董事会；有的公司董事长权力过于集中，监事会形同虚设。非执行董事在董事会成员中所占比例太少，独立董事更有如“花瓶”一般只起摆设的作用。
　有的公司，有董事长无董事会，有的甚至董事长换了一位又一位，董事会却一直缺省。有的公司，党委会部分代替董事会。一些单位新瓶装陈酒——把老领导班子和机制原样“塞”进新公司的瓶子里，党委会与董事会班子、经营班子重构，甚至兼有监事会的职能，党委成员以执董身份进入董事会，形成董事会成员与党委会成员交集、重叠。
　有的公司董事长权力过于集中，监事会形同虚设。有些人集党委书记、董事长、总经理（总裁）于一身。权力高度集中，这样的优点是决策程序少、决策迅速，缺点是权力缺乏监管。部分公司的监事会处于摆设地位。有的公司财务部长（或财务总监）出任本公司的监事，自己动用流动资金，自己造财务报表，又自己审计自己，既当运动员又当裁判员。
　非执行董事在董事会成员中所占比例太少，独立董事更如“花瓶”一般只起摆设的作用。外董，独董数量少，难以发挥独立监督、独立建言的作用，议事表决时票数少，形成执行董事票决占多数，公司仍然在“内部人”控制之下。

　“内部人”控制的几种典型制度经济学表征
　从新制度经济学看，我国出版业有以下特征：在“内部人”控制下，企业经营者的心态面临悖论选择，也就是经济学描述的“囚徒困境”；国家要求出版业的主导权须掌控在国资法人手中。这样，出版企业法人就有了部分本来属于社会大众的文化公权；“内部人”利用国家赋予的公共产品生产运营权，在文化公共产品提供中使自己的产品“搭便车”。
　新制度经济学描绘了几种典型的制度经济学表征，以此来对照我国出版业的现状，笔者认为，有以下几个特点：
　“囚徒困境”
　在“内部人”控制下，企业经营者的心态面临悖论选择，也就是经济学描述的“囚徒困境”——一种特定情况下，当事人心理的尖锐矛盾和人格分裂状态。作为由国家提名、股东大会同意、组织部任命的国企的执行董事，拿着国企执董优厚的年薪，理应将国资利益、股东利益置于崇高地位，努力履行忠诚勤勉义务，使国有资产保值增值。但实际上，受“经济人”本能的支配，在国家利益、股东利益与执董的个人利益发生冲突的时候，“内部人”往往会做出偏向于“内部人”群体的决策，造成国资、股东利益事实上的损失，增加了公司的运营成本。
　文化公权的权力寻租
　在我国，由于出版业具有意识形态属性，国家要求出版业的主导权须掌控在国资法人手中。这样，出版企业法人就有了部分本来属于社会大众的文化公权,如媒体的发布权、作品的发表权、出版权等。由于权力属于稀缺资源，权力通过需求市场可以带来利益，因此，尽管国家通过种种举措打击滋生腐败的权力寻租，但少数法人权力寻租、谋取不当得利的事件屡禁不止。
　文化公共产品的“搭便车”
　公共产品本来是由政府提供的为全体人民服务的公益产品,这类产品以公益为宗旨,不以营利为目的。但“内部人”利用国家赋予的公共产品生产运营权，在文化公共产品提供中使自己的产品“搭便车”。如教材发行中搭售教辅图书，平均一种义务教育教材要搭售至少2种以上教辅。这种利益驱动的“搭便车”，是广大中小学生负担加重的直接原因之一。

　上述表征的成因分析
　“内部人”控制表征的成因主要包括：国有投资者、中小股东以及其他利益相关者的代表缺位；在改企前，出版机构是清一色的国有事业单位，业外人士很难插入，形成恒定的“内部人”控制的利益集团；不能解决“内部人”的控制。
　三个缺位
　即“内部人”控制下的股份制企业中的国资投资者的代表缺位；不担任执董的中小股东的代表缺位；公司产业链的其他利益相关者（如企业员工、院店场馆、生产厂、消费者等）的代表缺位。
　对“内部人”控制的姑息、纵容
　在改制前，出版机构是清一色的国有事业单位，业外人士很难插入，形成恒定的“内部人”控制的利益集团。
　转企改制后，一些上级主管主办部门只相信自己培养的干部，对业外来的干部心存疑虑。出于防止权柄落入外手的担忧，配备股份制公司董事会董事时，外董、独董的数量不敢也不愿达到证监会要求的“不少于50%”的标准。
　个别董事会选取独董时放弃“独立性”标准，只找听话的独董。
　“庆父不去，鲁难未已”
　“内部人”的控制不解决，就像炸弹在股份制公司中埋藏着一样，不知何时就会爆炸。这并非危言耸听，早被国内外股份制公司的无数案例所一一证明。打开窗户看看国外，安然、大宇那样大的公司说垮就垮；再看看国内，上市公司如三九、郑百文昙花一现，“中石油事件”背后清晰可见“内部人”控制下的高管滥权的影子。出版股份制公司虽然有意识形态特殊性，但只要搞股份制公司，只要不想重蹈覆辙，就得遵循公司治理的理念和法则，就得按规则游戏，就得想方设法防止“内部人”控制公司。

　对加强文化出版股份制企业外董、独董建设的建议
　中国文化出版产业在自我完善的同时，还要借鉴其他国有公司在董事会相关制度改革中的成功经验。
　当代中国在防治“内部人”控制方面的研究成果和法规良多，足以借鉴。发改委在2000年颁布了《中国公司治理原则》；证监会2001年颁布了《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》、2002年颁布了《中国上市公司治理准则》，2005年颁布了《关于上市公司股权分置改革的指导意见》；2004年《中国上市公司治理指数信息披露评价报告》的发布，说明我国公司治理进入了新的历史时期。2005年10月，新的《公司法》和《证券法》出台，标志着我国企业改革从“改革”到“合规”，即从破除不合时宜的计划经济制度阶段，进入“合规”——建立适应中国特色社会主义市场经济法规的阶段。其中，一个重要点是提出了加强外董和独董制度建设，提出了外董数量“在董事会中达到50%及以上”的建议标准。
　根据权力制衡的理念，权力只有在阳光下运行，只有受到有效的制约和监督，才能保证不被滥用。文化出版股份制公司要克服“内部人”控制，就要从制度上设立相互制衡的组织机构、治理机构，形成一套健全的激励约束机制。这也是迄今为止加强外董和独董建设，被公认是比较有效的制衡“内部人”控制措施的原因所在。要在文化出版业真正建立现代企业，笔者认为当务之急应从三方面着手：一是舆论宣传教育——应突出宣传作为现代企业基础的的契约思想和制衡理念；二是应跟上整个国家公司治理中加强外董、独董建设的步伐；三是从文化出版产业的实际出发，切实加强文化出版企业的外董、独董建设。

　应大力宣传公司治理中的契约思想和制衡理念
　当前，文化出版业公司治理上的误区主要体现在：忽略了现代企业三权分立、契约和制衡的理念宣传；文化出版业及其主管主办单位有不少人不了解、不懂得董事会议事决策规则；多数董事上任前没经过培训；外董、独董在董事会的边缘化。
　当前在文化出版业公司治理上，笔者认为存在这样几个误区：
　一是只注重现代企业形式的宣传，而忽略了现代企业三权分立、契约和制衡的理念宣传。
　二是文化出版业及其主管主办单位有不少人不了解、不懂得董事会议事决策规则，从感情上难以接受现代企业的公司治理。
　三是多数董事上任前没经过培训。文化出版股份制公司的多数董事或出身于政府部门，或成长于本单位，没经过现代企业的历炼，没经过专业董事的培训，对如何履行董事权利义务心中无数。
　四是外董、独董在董事会内容易被边缘化。文化出版业长期以来形成了一种“自己人”的圈子。当外董、独董提出相反意见时，一些执董心理失衡，觉着“碍事”、“麻烦”，议事决策时想方设法避开外董、独董。
　上述现象证明在文化出版业推进改制的同时，有必要进行公司治理理念的教育；有必要对已经转制的股份制公司的领导班子、高管人员进行公司治理理念的补课；有必要对文化出版企业的“婆婆们”进行公司治理理念的培训，目的只有一个：降低文化出版股份制公司的运营费用和交易成本，提高企业效益。

　与他业同步
　2005年，国有资产监督管理委员会在上海召开宝钢等大型国企董事会试点会议，向宝钢、神华等19家央企外董颁发聘书；2006年，深圳作为改革开放的前沿，开始实行国有公司董事会外董制度的改革；美国证券交易委员会（SEC）规定，对外董、独董的高级劳动，应由相关部门支付合适的报酬。这些举措都值得中国文化出版业在改制中借鉴。
　2001年8月，中国证监会颁布了《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》，首次提出建立独立董事制度，在董事会中独立董事不少于1/3，下设专业委员会，引入机构投资者或战略投资者，规范信息披露制度等。2004年2月国资委开始推行董事会试点，近20家央企引进外董，初步完成了董事会的改革。2005年10月，国资委在上海召开宝钢等大型国企董事会试点会议，向宝钢、神华等19家央企外董颁发聘书。其中，宝钢集团外部董事5名，超过董事会人数的半数。中国对外贸易运输集团还进行了外董担任董事长的探索。2007年，国资委印发《董事会试点企业董事会、董事评价办法（试行）》。按照规定，国资委对董事会的评价不直接与企业经营业绩挂钩，而是重点评价董事会运作的规范性、有效性及其决定的对经理层经营业绩考核指标和奖惩方案的科学性、合理性。并规定试点企业的非执董数量由国资委确定。
　深圳外董改革试点初见成效
　深圳作为改革开放的前沿，在国有公司董事会外董制度改革方面，也走在其他省市的前面。2006年6月22日，深圳国资委下发了《深圳市国有独资董事会建设试点工作指导意见》、《深圳市国有独资公司董事会建设试点工作实施方案》、《深圳市国有独资公司董事会建设试点工作实施细则》三个文件，把引入外董、独董作为董事会改革的突破点。据悉，深圳市选聘的外董、独董来源于四个方面：（1）公司主营业务所在领域的专业人士；（2）中介机构专业人员；（3）国企现任领导；（4）香港专业人士及其他社会合适的人士。深圳市国资委要求外董占董事会比例须达到或超过50%，保证董事会能做出独立于经理层的判断与选择。担任外董的人选必须为公司主业、投资、经管、财会、金融、法律、人力资源管理等方面的专家，必须具有丰富的实践经验，规定拟定外董人选的负责人及其直系亲属、主要社会关系两年内未曾在公司或公司的全资、控股子公司担任中层以上职务，两年内未曾与公司有直接商业交往或未持有公司所投资企业股权，未曾在与公司有竞争或潜在竞争关系的企业任职。
　据了解，深圳市10家国企公司董事会建设试点后经营情况普遍良好，董事会面貌一新，“内部人”控制明显好转。
　外董、独董薪酬的解决思路
　引进外董，必然会使人关注其薪酬。美国证券交易委员会（SEC）规定，独董不得收取任何薪酬。但这一苛刻的规定并没有降低美国很多人士希望成为独董的热情。原因在于某人担任独董，证明了其专业水准和良好信誉，在原有行业提高了知名度，反可以在原行业赚到更多的钱。但中国自有中国的国情。对外董、独董的高级劳动，应由相关部门支付合适的报酬。
　据《上海证券报》2006年3月6日报道，央企外董的薪酬今后将由国资委直接支付，支付的来源就是100家央企上缴的“红利”。也就是说，国家将着手建立董事基金，统一解决外董、独董的薪酬。国资委在《中央企业国有资本经营预算建议草案编报办法》中明确表示，央企申报的预算支出只包括资本性支出和费用性支出，包括外董薪酬在内的其他支出由国资委解决。深圳试点企业的外董津贴由市国资委决定，由任职公司支付，每年人民币10万元。近两年，上市公司给予外董股权和期权的增多。就证监会来说，外董持有非常小的期权，容易贴近中小股民，便于充当国资和中小股东的代言人。

　业内参考
　从文化出版企业实践看，主管、主办单位作为大股东代表，应在公司治理中扮演积极的角色；外董、独董的法律地位，应以公司章程或制度的形式明确下来；严格公司信息披露制度，董事会要尊重、支持同级党委或党组织的工作，抓好经营班子，支持外董、独董工作，防止“内部人”控制企业；建议党委书记和董事长职务由同一人担任为妥。
　机构投资者和利益相关者的角色
　在新经济条件业态下，为了应对频繁变化、日渐复杂的文化出版产业的经营环境，企业相互之间的依存变得更为紧密，形成一种网络型的组织业态，因此股东以外的其他利益相关者，诸如：雇员、债权人、政府、社区、供应商等等，参与公司治理变得更为必要。信息技术的迅速发展，也为这些主体更便利地参与公司治理提供了可能。现代通信手段的发展，使得小股东完全可以通过电视会议、网上投票等形式参与到对公司重大决策的票决中。从文化出版企业实践看，主管、主办单位作为大股东代表，应在公司治理中扮演积极的角色，采用“抱怨”机制而非“退出”机制，更多地参与了文化出版股份企业的公司治理。
　建立健全外董、独董制度
　外董、独董的法律地位，应以公司章程或制度的形式明确下来；外董、独董的人选，如何培训、薪酬多少、如何给付，应有长期通盘的考虑；外董、独董的数量应当达到董事会董事数量的半数以上，以保证公司决策的客观、公正，保证国资和全体股东利益；外董、独董在董事会内的具体工作，主要是对公司执董、经营高管层的督导、评价，财务、重大项目的审计，决定执董薪酬，受主管单位委托提交对董事长的评价、薪酬考核等。
　外董独董的来源包括卸任的老领导，资深的经济学、法学或文化出版学科的相关学者，有名望的职业经理、律师等。应以省市为单位建立出版产业外董、独董人才库。个人一旦进入这个人才库，须与管委会签订契约合同，之后通过相关职业培训，取得外董、独董的候任资格证书。董事会需要外董、独董时，由主管主办单位从人才库中提名，经股东大会差额票选产生。在职期间成绩显著者，可以连任最多两届。不称职者，由主管单位提请股东大会予以罢免。
　外董独董的薪酬及薪酬来源
　可以由年金和期权两部分组成。建议参照深圳标准，外董、独董年薪按10万元发放。工作满两年以上且履行职责的，可以享受一定数额的公司溢价期权股票。为了保证外董、独董的相对独立性，为避免企业与独董产生关联利益，须切断企业与独董的利益脐带，如有必要在上级主管单位建立董事基金，由相关企业向上级主管单位交纳基金。外董的薪酬从主管单位的董事基金中支取。这样既解决了外董、独董的薪酬，又和本公司利益有所切割，便于保持其应有的独立性。
　加强董事会信息披露制度
　严格公司信息披露制度，是加强外董、独董制度建设的基础工作。只有做好信息披露，保证信息及时、准确、足额地传递，保证外董、独董对公司情况做出公正、及时、独立、客观的判断，才能使外董、独董有效地履行其职责。加强信息披露制度须做三件事：一是制度的完善，包括信息披露的时限、内容、方式、职责、奖惩的制度制定；二是硬件系统的完善和建设，尤其是网络系统应便捷、保密；三是信息披露制度的实施，应按章办事，奖罚分明，对事不对人。
　正确处理董事会与平行党组织的关系
　端正角色，互不隶属，各司其责。党的组织和同级董事会是平级机构，互不隶属。党的组织要认真贯彻《中国共产党章程》和《国有企业党组织工作条例》，按“党要管党”的原则，集中精力抓好单位的党组织建设、党风廉政建设和党员队伍先锋模范建设，支持董事会和经理层班子工作，决不干涉董事会和经营班子权限范围内的事务。同样，董事会要尊重、支持同级党委或党组织的工作，出版的内容产品要符合国家法律，集中精力抓好董事会自身建设，抓好经营班子，支持外董、独董工作，防止“内部人”控制企业。
　相互学习，相互尊重，相互促进
　党的组织可采用讲课或培训的形式，专门讲授现代企业的契约思想和三权分立、相互制衡的体制、机制，介绍董事会内部的岗位分工和运作程序、议事规则，介绍董事会信息制度，便于党员了解董事会制度。党的组织也可向外董、独董介绍企业党组织的优良传统和组织、工作等，增强外董、独董对企业的认同感和责任感。使党的组织和同级董事会在工作中相互谅解和支持，减少摩擦，提高效率，降低交易费用和人力成本。
　党委会、董事会的目标应部分一致。部分一致的目标是：“为社会提供更好更多的精神文化产品，满足群众对文化知识的需求，保证国家的文化安全，实现国资的保值增值，实现股东利益的最优化。”为了这一目标，党委会、董事会应订立协商和议事办法。为体现企业契约原则，减少内耗，降低成本，笔者建议党委书记和董事长职务由同一人担任为妥。

来源：《出版商务周报》2008年5月12日

本版责编：江蕾

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