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盘点’2005：七项规章再次演绎“管理”为本

孙京平　杨颖　范帆

2006-01-20 09:44:04 来源：《中国新闻出版报》2006.1.19第1版

　2005年，对于新闻出版的立法进程来说，是值得关注的一年，先后共有《图书质量管理规定》、《订户订购进口出版物管理办法》、《新闻记者证管理办法》、《报社记者站管理办法》、《新闻出版统计管理办法》、《期刊出版管理规定》、《报纸出版管理规定》等7个规章发布实施，涉及到出版物进口、统计、图书质量、报刊管理等多方面，立法工作的力度可以说是空前、成果斐然。在这一年里，政策法规司始终将立法与新闻出版业加快发展、深化改革和强化监管的三大中心任务相结合，并积极为其提供强有力的立法规范、执法保障和守法支持。2005年的立法工作体现出以下四个特点：

　点面结合　突出重点
　新出台的7部规章涉及到新闻出版管理的多个方面。但在照顾“面”的同时，又突出报刊出版管理这个“点”，力争有所突破。今年颁布实施的涉及报纸出版、期刊出版、记者站管理、记者证管理的4个规章，在法律制度上提升了对报刊、报刊出版单位和报刊出版活动的多方位、全过程的动态管理，扩大了管理视野、强化了管理手段、完善了管理方式，将对报刊出版活动以及深化报刊业改革起到更好的规范、保障和促进作用。比如：为规范报社记者站管理，新闻出版署曾于1992年3月2日颁布实施《报社记者站管理暂行办法》。新办法对原暂行办法做出较大修改，以完善和强化对报社记者站的管理。主要修改内容：(一)规定记者站不得设在党政部门。(二)进一步明确报社记者站的设立条件。其中特别规定记者站记者须是持有新闻出版总署核发的记者证的报社专职人员。(三)明确规定记者站的工作职能。(四)规定记者站实行年检制度。(五)增加报业集团或有多家子报的报社可以统一建站的规定。

　取舍得当　讲究策略
　法规司在重视规章立法工作的同时，又看到了法律的局限性和滞后性，强调不能用法律解决所有管理中的问题。一方面，区别法律与政策的不同作用，讲究立法策略，不宜在规章中体现的内容不写或者淡化处理，为政策留下规范空间；而应由法律规范的内容则按照依法行政的要求，与有关法律、行政法规相一致，与其他有关规章相衔接。另一方面，对一些尚处在改革发展中的事物，一时难以确定其发展方向或管理重点的，则在规章中不予规定，有意留下一个探索的空间。比如：有的审批活动长期依据内部文件予以管理，已不符合依法行政的要求。在今年立法过程中，依据上位法的要求，将内部文件上升为规章。过去对订户订购进口出版物的管理一直是根据内部文件的规定。而现在，根据依法行政和建设法制政府的要求，此次修订将内部文件以规章形式制定出台，这是第一次以规章形式对订户订购进口出版物的管理活动进行调整。其主要内容包括：(一)分类管理的原则和订户订购制度的适用范围。(二)明确订户订购属于进口业务范围。(三)明确不同订户可订购境外出版物的权限范围。(四)明确了总署审批订户名单的范围。

　总结经验创新制度
　立法过程中，探索新制度、新方法，以更好地解决新闻出版管理中的实际问题。比如：《报纸出版管理规定》和《期刊出版管理规定》是规范报刊出版活动的基本法律依据，其修订内容主要体现：(一)总结经验、创新制度，明确规定了报刊出版管理的四项重要监管制度。其中，第一次以规章形式赋予报刊出版事后审读制度以明确的法律地位，从新闻出版行政部门审读、主管单位审读和报刊出版单位阅评三个层面做出了具体规定，使审读成为一种有效力的管理手段。(二)加强对报刊出版内容、导向和过程的管理，对中央重视和社会关注的热点、难点问题做出明确规定，报刊出版管理在制度上更加完整、手段上更加有力。(三)落实中央指示、明确规范制度，对报刊出版退出机制做出了具体规定。其中，休刊制度和出版质量评估制度是本次规定中的新增加的内容。(四)明确界定了报刊和报刊出版单位的概念，修改、完善了报刊出版许可制度。(五)明确规定报刊出版管理的属地原则，完善报刊出版管理的行政措施，健全法律责任制度，强化新闻出版行政机关报刊出版管理效能。

　集思广益开门立法
　法规司在立法中更加注重立法过程的公开、透明，对重要规章的制定、修改，广泛征求各界意见，不仅征求管理部门包括署机关业务司局、地方新闻出版管理部门的意见，也征求管理对象、业界、专家学者的意见，更好地平衡政府与市场、政府与社会的关系，维护公共利益与保护企业公民合法权益的关系。比如：
　在广泛听取各方意见的基础上，法规司对1997年颁布实施的《新闻出版统计管理办法》进行了修改：(一)《新闻出版统计管理办法》以新闻出版总署与国家统计局共同签署，联合制定规章的形式发布，形式上增加了规章的权威性，内容上兼顾了国家统计工作全局与新闻出版行业统计的衔接、协调。(二)扩大了新闻出版统计的范围，实现跨部门全行业统计。(三)进一步明确了各级新闻出版行政部门的职责和权限。(四)增加了统计资料共享的有关规定。(五)增加了各级新闻出版行政部门进行统计调查、制发统计调查表的审批管理程序和规范要求。

　相关链接：2005年发布实施的7项法规
　《新闻记者证管理办法》　2005年3月1日施行
　《报社记者站管理办法》　2005年3月1日施行
　《订户订购进口出版物管理办法》　2005年2月l日施行
　《报纸出版管理规定》　2005年12月1日施行
　《期刊出版管理规定》　2005年12月1日施行
　《图书质量管理规定》　2005年3月l日施行
　《新闻出版统计管理办法》　2005年4月20日施行

来源：《中国新闻出版报》2006.1.19第1版

本版责编：江蕾

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