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解读《图书出版管理规定》等四规章－－访新闻出版总署政策法规司负责人

方菲

2008-04-03 09:43:15 来源：《中国图书商报》2008-4-1

■采访者：方菲（商报记者）
□受访者：总署政策法规司

　新闻出版总署近期就图书、音像、电子、出版职业资格出台一系列规章，对改革实践中出现、业界普遍关注的原则问题给出了法律性答案。

　■这次新闻出版总署前后连续出台的几个法规文件为什么引起出版业广泛关注？
　□这次前后连续出台的四个总署规章《图书出版管理规定》、《电子出版物出版管理规定》、《音像制品制作管理规定》、《出版专业技术人员职业资格管理规定》，从内容范围上看，可以说概括了图书、电子、音像等全部出版物范围。其中《电子出版物出版管理规定》是对原有规定的修订；《图书出版管理规定》、《音像制品制作管理规定》、《出版专业技术人员执业资格管理规定》则是新出台的规定。新闻出版总署一次性集中出台这么多重要规章，是以往不多见的。这首先是出版业深化改革实践的需要，也是加强依法行政的需要，这几个规章与出版改革、监管关系密切，主要内容涉及“四大准入”，与业界紧密相关。我想这也是出版业广泛关注这些规定出台的原因。

　■您谈到《图书出版管理规定》是新颁布的规章，但图书出版业务是每时每刻都在发生的事实，这么多年来，在这方面以往是遵循什么法规约定呢？
　□从宏观角度讲，国务院早就颁布《出版管理条例》，有法可依，这是报纸、期刊、图书、音像制品、电子出版物出版活动必须遵守的基本法律规定；从微观角度讲，图书出版管理制度是《出版管理条例》所规定基本制度的具体化，是一个不断完善的过程。这些年来，为加强和完善图书出版管理，总署依照《出版管理条例》等法规，出台实施了一系列政策、措施和办法，对规范图书出版在法律框架下有序进行起到了重要作用。
　比如在书号管理上，陆续出台过《关于禁止买卖书号的通知》、《关于禁止中国标准书号“一号多用”的规定》、《关于加强书号总量宏观调控的通知》等；在地图、辞书、中小学教材出版准入资格方面陆续出台过《中华人民共和国地图编制出版管理条例》、《关于地图审核管理办法》、《普通中小学教材出版发行管理规定》、《关于规范辞书出版业务范围的若干规定的通知》等。在审读、年检、重大选题备案、与境外出版机构合作出版等各个方面，都出台过很多规定、通知、办法等。有的是总署一家制定的，有的是联合其他部委共同发布的。此次借起草《图书出版管理规定》之机，对上述零散规定加以梳理、整合和总结，以法律语言加以说明，以规章形式给以确定，从而提高其规范性、系统性和有效性。

　■在这次新出台的《图书出版管理规定》中，您认为应该特别强调的内容有哪些？
　□这次新发布的《图书出版管理规定》共分６章（包括第６章“附则”）５４条。在第一章“总则”中，规定了立法宗旨、适用范围、图书定义、图书出版的指导思想与基本任务以及管理职责等宏观内容。
　关于图书定义，鉴于问题的复杂性和重要性，总结这些年来总署批复和各地建议，按照《出版管理条例》的定义方式，以种类列举加兜底的方式规定“本规定所称图书，是指书籍、地图、年画、图片、画册，以及含有文字、图画内容的年历、月历、日历，以及由新闻出版总署认定的其他内容载体形式”。
　在第二章“图书出版单位的设立”中，总结这些年来审批图书出版单位的做法和经验，对设立图书出版单位的条件、申请审批和登记程序、图书出版单位变更、终止出版等事项的程序、组建图书出版集团的审批等做出了具体规定，具有比较强的可操作性。特别强调，本章还规定图书出版单位是指经新闻出版总署批准并履行登记注册手续的图书出版法人实体，从而可以涵盖依法从事图书出版的所有法人单位。近年出版业改革重大成果之一就是大批出版集团或出版集团公司的出现，“图书出版法人实体”概念的提出，对出版业改革发展现实给予了回应。
　第三章“图书的出版”规定了图书出版管理制度，重点规定了各种内容管理，包括内容禁载、编辑责任、重大选题备案、年度出版计划备案等制度；同时还对质量管理制度、书号使用管理制度，以及合作出版、版本记录、出版统计、样本送交制度等做出了规定。
　第四章“监督管理”主要是明确总署和省级新闻出版行政部门对图书出版的监督管理职责。同时还规定，图书出版管理实行审读制度、质量保障管理制度、出版单位分级管理制度、出版单位年度核验制度和出版从业人员资格管理制度。
第五章“法律责任”对图书出版的违法行为如何惩处作了具体规定。对《出版管理条例》有明确规定的行政处罚，做出了提示性规定，根据规章的行政处罚设定权限，针对性和操作性都很强。

　■关于《出版专业技术人员职业资格管理规定》，２００２年总署已经出台过一个《出版专业技术人员职业资格管理暂行规定》，现在的“管理规定”为什么说是出台的新规呢？
　□第一，“暂行规定”只是一个规范性文件，还上升不到部门规章；第二，原“暂行规定”里只有出版专业技术人员资格管理规定。这次不仅对出版专业职业准入和岗位准入都做出明确规定，还将出版单位责任编辑注册管理办法的主要内容一并纳入其中。特别是“暂行规定”虽对出版专业技术人员资格提出明确要求，但在技术人员资格登记环节缺少操作性，致使２００２年以来，我国共有５万人参加了考试，其中已经取得中初级出版专业职业资格的１．６万多人至今未能履行登记手续。而这次对职业资格登记和岗位资格注册程序都作出明确规定，便于操作执行。

　■怎样理解出版职业资格和岗位资格准入的重要意义？
　□首先，资格准入是现代企业管理中一个普遍的管理制度。国务院颁布的《出版管理条例》就明确规定设立出版单位，应有符合国家规定的资格条件的编辑出版专业人员。第二，国务院关于需要保留的行政审批项目中，包含出版专业技术人员执业资格审批项目；再一点，去年早些时候，新闻出版总署明确提出“四大准入”概念，包括企业（法人）准入、市场准入、职业准入和岗位准入。总署认为，按照经济体制的要求，建立公开、公正、平等、规范的出版业“四大准入”制度，有利于实现市场监管、行业规范和产业发展。其中，职业准入和岗位准入两个准入制度的建立，将为提高出版专业技术人员的素质，加强编辑队伍建设提供制度保障。通过注册，有利于社会监督、有利于出版单位的管理，有利于行政机关管理关口前移，从源头上抓管理，通过管人管导向、管质量。

　■在出版行业实行职业准入和岗位准入的范围有多大？
　□《出版专业技术人员职业资格管理规定》明确对进入出版单位的编辑、校对等专业技术人员，设立职业准入：必须在到岗２年内取得出版专业职业资格证书，履行登记手续才能从业。对于重要岗位设立岗位准入：社长、总编辑、主编、编辑室主任（均含副职）、责任编辑还应该具有中级以上出版专业职业资格?熏必须办理注册手续，领取责任编辑证书才能上岗。
　需要说明的是，报纸出版单位、新闻性期刊的新闻采编人员未纳入本规定的调整范畴，因为新闻采编人员的工作规律与管理方式与出版编辑有较大不同，新闻采编人员的职业资格将会与记者证的核发相配套；还有，建立新闻采编人员职业资格管理制度应与现有制度进行较好的衔接，而新闻采编人员的职业资格管理制度还需进一步研究和细化。

　■怎样评价《出版专业技术人员职业资格管理规定》的主要特点？
　□第一是宽严相济。规定明确了所有出版单位的出版专业技术人员都必须取得出版专业职业资格证书，出版单位不能聘用不具有出版专业职业资格证书的技术人员。同时又考虑到这样的要求可能会对出版单位引进专业人才，以及人才流动带来不利影响，因此，规定明确除责任编辑以外，其他出版专业技术人员在到岗２年内取得职业资格即可，给新录用的人员和新引进的人才考取职业资格提供了２年的缓冲期。规定还明确了所有出版专业技术人员取得职业资格后均要参加登记，对于责任编辑还要注册。同时也充分兼顾了登记注册的实际情况，规定了责任编辑注册申请可以与职业资格登记同时进行；对于已经注册的责任编辑，无须再进行续展登记；逾期未登记注册，原登记注册失效的，如参加继续教育培训，可以保留５年的登记注册资格。
　第二个特点是新旧衔接、平稳过渡。规定充分吸收了《暂行规定》的主要精神，将之从规范性文件上升为规章，突出了职业准入、岗位准入的制度设计，同时，保留、细化了一些具体措施，增强了可操作性。还规定已取得出版专业高级职称的专业技术人员直接进行登记、注册，对具有其他行业高级职称并在出版单位从事出版专业技术工作的人员，可以按照国家规定申请《专业技术职务资格证书》的职称转评，再进行登记注册。另外，首次登记注册，将视情况对一些老编辑放宽登记注册条件。
　第三个特点是人性化管理。首先是延长了出版职业资格证书的有效期。考虑到事转企后，人才流动加剧，出版单位人事管理制度发生变化。规定将原《暂行规定》职业资格证书２年有效期延长到５年。二是适当放宽对注销职业资格人员的条件，将《暂行规定》中对所有因违法受到刑事处罚的专业技术人员都收回出版职业资格，禁止其从事出版工作，修改为仅限于违反出版法规被追究刑事责任者。

来源：《中国图书商报》2008-4-1

本版责编：江蕾

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