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从转制看我国出版业内部治理问题

陈伟（中国劳动和社会保障出版社）

2007-04-06 15:25:41 来源：《大学出版》2007年第1期（总第53期）

　我国出版业的改革正驶入改制的快车道，改制的方向是让出版单位成为独立法人，建立现代企业制度。因此，如何进行企业化运作，进行科学的公司治理，是出版单位不得不面对的一个现实问题。出版单位必须清楚地认识并有效地解决现阶段其内部治理中存在的缺陷和问题，并逐步建立起与企业化运作相适应的治理模式。

　一、出版单位内部治理中存在的问题
　从总体上说，我国出版单位普遍没有建立起现代法人治理结构，其内部治理存在着许多弊端，主要表现在：
　1．产权关系不明晰
　所谓产权明晰，就是通过明确界定资产所有者(委托方)和资产经营者(代理方)的权利、义务，来规范双方的行为、剩余索取方式和控制方式。产权明晰是建立现代企业制度的基础，是进行有效约束和激励的前提，是法人治理科学性的必要条件。
　目前，我国出版社、出版集团的产权由国家代表全体人民所有，国家作为国有资产的代表，不仅拥有国有资产的所有权，同时还掌握着其经营权。这样，出版社、出版集团在投资、融资以及经营活动中的身份以及权益保障、所要承担的责任就很不明确，其自身的法人财产权也无法体现。作为资产所有者的国家和作为经营者的出版单位，两者之间的权利和义务关系不明确，使国家对出版资本的监管制度无法建立。更为重要的是，经营主体与国家之间产权关系不明晰，会导致其下属子公司和经济实体之间产权关系的混乱，难以形成一个统一的出版市场体系，产权无法正常流动，企业运作不可缺少的资本运营活动也无法有效地开展。
　委托人残缺也是出版业产权问题的一个重要方面。长期以来，我国出版产业存在着多头管理、行业所属、部门所有、条块分割的现象。从国家级讲，党的中央宣传部负责宣传内容和舆论导向；新闻出版总署负责图书、音像、报刊的出版管理；外宣办负责对外宣传；信息产业部、工商局等负责相关产业的行政管理；各部委负责本系统出版社的运作管理。这些部门都有各自的行政目标和管理职能，由谁代表国家统一行使权力或如何进行权力分配并没有明确的规定，而且这些部门往往将管理的重点放在出版内容的控制、舆论导向的把握等方面，并不涉及对出版社、出版集团资产的监管，没能正确行使出资者的职能，也没有承担起委托人的责任。此外，我国出版社、出版集团现有的产权安排使管理者既不是资产所有者，又没有取得授权经营资格，这样，规范的奖惩机制就无法确立，加大了管理者行为的不确定性，也增加了企业经营行为的风险程度。
　2．内部人控制现象严重
　国际上，出版业普遍实行公司制，设立由股东会、董事会、监事会组成的完善的法人治理结构，而我国出版单位内部治理结构却十分不科学。绝大多数出版社仍沿用传统的组织结构，实行社长负责制，并没有按现代企业制度进行运作，经营者的权力过大，缺乏相应的约束机制。出版集团的情形也与此相仿。有的出版集团没有股东会、董事会、监事会等治理机构的设置，集团领导集决策权、执行权和监督权于一身，明显缺乏监管机制；而有的出版集团虽然在形式上设立了董事会和监事会，但董事会成员和经营班子高度重合，使董事会形同虚设，而监事会又多是内设的，因而公司治理结构不能发挥应有的监督和制衡作用，权责不对称，导致内部人控制现象十分普遍。其结果是，管理层在进行重大运营决策时，常常出现个人独断现象，决策存在很大的随意性，往往由其自身的思想道德水平和政治觉悟所决定，而作为经济人，经营管理者必定会追求自身的利益最大化，所以其逆向选择和道德风险问题就十分突出，经营行为短期化的现象也十分严重。
　3．激励机制不完善
　激励机制是公司治理的重要内容，既包括对经理的激励，也有对雇员的激励，形式上既有物质的，又有精神的。构建有效的激励机制，能够使资本经营者的个人价值得到充分的实现和发挥，并能最大限度地调动他们的积极性，激发他们的潜能，推动企业的经营和发展。国外出版界就十分重视对经营者的激励，一般来说，大出版公司高层领导与普通雇员之间的收入差距在10倍左右；此外，他们还有相当可观的期权收入。而在我国，出版单位经营者与职工平均收入差距仅在2～3倍之间，而且，其激励制度主要针对中层管理人员和一般职工，对高层领导人的激励手段不足，导致其积极性得不到充分的调动，潜力得不到充分的发挥，造成了人力资源的严重浪费，而且容易加剧人才的流失。
　4．代理成本高、效率低
　现阶段，我国出版单位领导干部即代理人的选拔任命，基本上仍沿用传统的行政方式，由主管部门委任社长或集团总经理，在监控方面的投入不够，制度也不健全，代理人便可轻易地利用“搭便车”的机会，做出各种损公肥私的行为，导致代理人的隐性代理成本，如在职消费、经营失误等都无法测算，这样，总的代理成本就非常高。
　代理效率低也是我国出版单位现存的一个十分严重的问题，其表现是：第一，由于受长期计划经济体制的影响和出版行业的特殊属性，我国出版单位的行为往往出现重政治、轻经济的现象。决策上，出于降低政治风险和保证意识形态安全的需要，逐级审批，层层把关，无形中增加了代理环节，造成效率低下。第二，由于政策保护形成的行业进入壁垒造成了一定程度的行业垄断，加之激励机制的不完善和不健全，出版单位间的有效竞争尚未形成，因而代理人缺乏生存压力和改革的内在动力，低效率是必然的结果。

　二、对我国出版单位搞好内部治理的几点建议
　针对内部治理中存在的问题，今后，出版单位应该从以下几方面着手，提高治理水平。
　1．真正建立起现代企业制度，实行公司化运作
　建立现代企业制度是国企改革的方向，同样也应成为出版单位改革的方向。现代企业制度的一个重要标志就是公司制，它是当今世界上最先进的一种企业组织形式和组织制度，其意义在于投资者可以放心地把资本投给企业，而经营者可放开手脚去经营企业。因此，出版单位要想做大、做强，必须走公司化运作的道路。值得说明的是，出版业所具有的社会主义意识形态功能要求出版单位在建立现代企业制度、进行公司化改革的过程中，必须保证党和政府牢牢地掌握出版控制权，也就是要在资本总量上占支配地位，起主导作用。这样，才能使出版业保持正确的舆论导向，真正发挥其宣传和教育功能。
　2．构建结构合理、功能完善的内部治理结构
　由于出版业是一个特殊行业，既有意识形态方面的政治属性，又有市场化运作的产业属性，集事业性和企业性于一身，因此，出版单位的内部治理与一般企业相比，有着明显的不同。首先，在治理目标上，出版社和出版集团作为具有赢利目标的非营利机构，不能片面追求经济利益的最大化，必须兼顾社会效益；其次，在治理结构即组织框架上，出版社和出版集团内部一般存在经营部门和采编部门两大系统，因此，不能采用一般企业在治理结构上的“股东会—董事会—经理层”模式，必须有效地协调经营部门与采编部门的运作，保证编营分离。所以，根据我国出版业资本运营的特殊需求，出版单位的内部治理结构不能照搬国外出版企业公司治理的经验，也不能直接套用国内一般企业的治理结构，应该体现出一定的特殊性。
　我们认为，从我国国情出发，出版单位的内部治理结构可以这样构建：以董事会、监事会、经理会、编委会为基本的组织结构，实行决策层、监督层和管理层(含经理会和编委会)相互制约的领导体制；董事会下设经理会和编委会，分别由总经理和总编辑负责，将经营活动与编辑出版活动完全分开。
　下面我们简要地说明一下董事会、经理会、监事会和编委会的设置问题。
　(1)董事会。出版单位董事会的成员构成要广泛化，其职能要十分明确。由于出版单位必须保证国有控股，因此，作为内部最高权力和决策机构的董事会，其成员应该包括上级主管部门(宣传部、出版局等)和国有资产管理部门的代表，他们和出资方委派的代表一起来履行所有者的权利和义务；同时，董事会中还要有适量的独立董事参与。独立董事应由经济、金融、法律等方面的专家担任，以便更好地进行资本运营决策和管理。董事会的主要职能应是负责制定出版单位的运作体制、规章制度、经营目标，决定出版单位的发展战略以及重要的投融资方案，负责对高层管理和编辑人员进行选拔和考核。
　(2)经理会。经理会作为经营管理机构，对董事会负责，其职能是依照董事会授权和法律规定的职权，开展具体的经营活动，负责资产的保值增值，但其无权干涉编辑业务。经理会人员构成应该复合化、职业化。第一，高层管理人员应该是复合化的，既要有很高的政治素质和觉悟，又要擅长经营管理，两者缺一不可，这样，才能使出版单位的经营活动达到社会效益和经济效益的统一；第二，出版单位应尽快实现由专业人员管理向职业人员管理的转变，建立起职业管理人队伍，以提高管理水平和代理效率。
　(3)编委会。编委会负责编辑出版业务，要保证出版物的内容质量，承担把握舆论导向、明确政治立场的责任。编委会虽然不插手经营管理活动，但也要树立起一定的市场意识，在选题策划时要从读者的需求出发，抓住社会的热点，在坚持社会效益的前提下保证经济效益的实现。
　(4)监事会。出版单位可采用“外部监事与内部监事相结合，以外为主”的原则设置监事会。外部监事主要来源于政府主管部门、国有资产管理部门和审计部门，有条件的情况下，也可用高薪聘请部分专业人士充当；内部监事主要应由职工代表大会选举产生的职工代表组成。职工作为内部人，容易观察到经营者的真实行为，其行使监督权的信息成本也很低。同时，监事会成员不应该在出版单位内担任任何行政职务，这样才能保证其监管的公正性。
　3．建立系统的资本运营者激励机制
　出版单位之所以要建立起系统的激励机制，主要有三点原因：第一，出版业资本运营的成败往往直接取决于资本经营者的能力及其发挥。因此，建立起与资本运营相适宜的激励机制，充分地调动经营者开展资本运营的积极性、能动性和创造性，最大限度地发挥资本经营者人力资本的价值和作用，是十分必要的。第二，由于信息的不对称，出资人不可能像出版单位的管理者那样全面地了解单位的经营管理活动，这就给管理者以很大的决策自由度。当管理者依据其占有的这种信息优势而作出对自己有利而损害出版单位长远利益的决策时，出资人是无法进行有效监督的。因此，实践中，不可能设计出一种监督机制对管理层的行为实行完全的监督，这就使得出资人必须从报酬激励的角度来解决管理者与出资人的目标冲突问题。第三，根据组织行为学理论，经营者的积极性是自身利益的增函数。也就是说，如果利益得不到满足，经营者的积极性就难以充分调动起来，也得不到长期维持，而激励机制正是在物质上和精神上给予经营者的一种满足。根据以上原因，建立系统的激励机制，加强对经营者的物质激励和精神激励，提高其工作积极性，是改善内部治理所必须解决的一个问题。
　有效的资本经营者激励制度应该是全方位的，形式也应当是多样化的。出版单位可结合自己的实际情况，进行股票期权制度、年薪制度、精神激励机制等多种激励手段的尝试，力求建立起完善的激励体系。
　由于公司治理在我国还是比较新的研究领域和实践课题，而且出版单位已经习惯于长期以来的运作模式，因此，完善出版单位的内部治理使之适应企业化运作的需要，并不是一朝一夕的事情，需要我们在转制的过程中不断探索。

来源：《大学出版》2007年第1期（总第53期）

本版责编：江蕾

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