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多方博弈2008教材出版招投标

记者：何文静

2008-01-18 14:30:44 来源：《出版人》2008.01.01第1期

　招投标全面铺开
　2007年11月，发改委、新闻出版总署、教育部联合发布了一个关于中小学教材出版发行招投标的“征求意见稿”，规定中小学教材出版发行招投标工作按照原计划于2008年开始在全国范围内全面铺开。
　而根据2005年公布的《中小学教材出版招标投标试点实施办法(修订)》，在上一轮招投标中，即便是在试点省，纳入出版招标的教材品种也只需要达到全部学科品种的10％即可。在实际操作中，因为划分品种的标准不同，多数试点省份纳入招标的教材码洋数不足本省教材总码洋的10％。
　而到2008年，这一数字将变为100％。这一跨越性的发展，使得教材出版招投标中的利益纠葛凸显出来。“实际上，这次风声再起的教材出版招投标，主要是一些在地方上缺乏‘地盘’的出版社推动的，理由主要是打破‘地方垄断’。例如，北京数十家甚至数百家出版社，他们当然想在全国有可能的地方‘圈地’，当然想‘打破地域垄断’。而地方出版集团必然奋起保卫自己的地盘。毕竟在我国出版业每年600多亿人民币的产值中，教材比重过半。无论对于北京的有关出版社还是地方出版集团，教材出版都是最重要的收入。”一位中立的评论者说。
　然而，中央打破地域垄断的决心也依然是推动这一新政出台的重要原因。因为，几乎与此同时，在出版发行招投标领域，中央政策也在强力推进邮政系统的介入，以解决新华发行系统中的地域分割问题。30个省份的新华发行系统负责人自发齐集广东，商讨对策。
就在2007年12月中旬新华发行集团负责人在广东开会的同时，20来家地方出版集团的相关负责人也自发聚集京城，商议对策。与会者包括十四位集团副总，另有五六位老总，其规格充分表现出了他们对这一问题的重视。“因为地方教材的出版和租型实际上都由集团在统一掌管，很多集团都设有专门的印制部或租型部，所以这次教材层面的变化最着急的应该是集团。”一位业内人士说。一位地方出版集团的副总对记者说：“2007年10月份的时候，上面还只是想继续扩大试点，11月就突然下文件说要全面铺开了。我们每年9月份进行第二年春季教材的征订工作，11月份政策下达的时候印制工作都已经开始了。”
　记者翻阅资料发现，2007年中旬，发改委经济体制综合改革司副司长、中小学教材出版发行招投标试点工作协调小组副组长王强曾经在“中小学教材出版发行招投标试点工作协调会议”上表示，鉴于参与招投标的教材码洋数太少、代表性不足以及引入市场竞争主体不够等问题，招投标工作将再增加一轮试点。会上，新闻出版总署发行司司长范卫平、图书司副司长王英利也同时表示，赞成进行第三轮试点工作。当时还有人估计，新增试点可能为15家。
　在2007年底这场自发的“教材出版招投标工作会议”上，新闻出版总署的领导专门到场，倾听意见。“以前有关教材招投标的会议，发改委、教育部和新闻出版总署邀请的大多是原创出版社，他们只是相关利益者中的一方，地方出版集团作为另一个利益主体也应该发出自己的声音，这样政策的制定才是公平的。”一位与会者说。据了解，新闻出版总署已经将地方出版集团反应较为集中的意见反映给有关部门，并作出了一些调整。
　“以前舆论一致认为地方出版集团是‘既得利益者’，戴着这样的帽子我们也就尽量不公开发表意见。但是这次，如果真的像这样‘打破垄断’的话，地方出版集团里真的有出版社要死掉了，我们作为领导机构不得不站出来说话。”一位地方出版集团的负责人为难地说。
　他告诉记者，在一些地方出版集团，印制和发行中小学教材工作涉及的职工达到几千人，甚至上万。一旦中小学教材的出版利润都被抽走，“这么多职工怎么办?这些职工大多正值中年、拖家带口。而由于多年事业体制下的生存环境，他们已经缺少了在社会上谋生的手段。如果全部赶上社会，有可能会触发一些不安定因素，这是与‘十七大’的建设‘和谐社会’的精神相违背的。”这位工作人员担心地说。

　地方出版：有人着急，有人闲
　面对全面铺开的中小学教材出版招投标新政，虽然绝大多数地方出版集团都表现出了担心，但其反应激烈程度各有不同，甚至有地方出版集团表现出“无所谓”的姿态。
　一位资深出版人分析认为，河南、吉林、辽宁等省份受新的出版招投标政策影响最大。这几个省区都是人口大省，是我国中小学教材销售的主要市场之一。但是，他们的中小学教材出版却相对不够发达，当地通过审核的新课标教材一般只有两三种，甚至更少。在这种情形下，招投标工作全面铺开后，外省教材进入本省的可能性比较大。如果外省的教材采取租型的方式进入，那么当地出版集团还可以留有一定的利润。如果教材原创社都采取直供的方式，那么租型的环节就等于被取消，中小学教材的出版利润彻底与当地出版集团无缘。再加上根据新的招投标政策，原本当地新华书店是中小学教材唯一发行单位的局势也将被打破，其发行利润也被邮政分走了一杯羹。这样的政策如果全面铺开，对地方出版集团来说无疑是“灾难性的”。
　还有一些省区，有一定量的教材，也有一定量的适龄人口，他们既希望向省外输出教材，又不得不引入外省教材为本省教学服务。广东、湖南等都属于这一类型。这些省份普遍把稳定住本省市场不被瓜分作为主要目标，毕竟他们不可能期望本省的招投标政策是具有明显地方保护性的，而其他省份是完全开放的。但是，新政策让这一愿望似乎也不容易达成。新政策出台之前，广东省农村地区的免费教材已经决定由国家财政和省政府埋单，由广东出版集团供货，采购价格也让广东出版机构十分满意，这曾经一度为其他地区所向往。然而，新政策出台后，供货权将重新进行招投标，广东出版集团有可能不再是唯一的供货商，眼看到手的蛋糕却突然面临着被分享，这让广东出版集团着实有些着急。
　“今年我们省的教材价格在以往的基础上再次下降三个点。这肯定会让我们的利润受到损失，但这不是关键问题。”一位地方出版集团负责图书租型的工作人员告诉记者。与2005年招投标有着根本性不同的是，价格已经不是地方出版集团最敏感的问题，取而代之的是市场份额。
　“毕竟是我们提供的市场。”一位地方出版集团的工作人员说。为了获得市场，一位地方出版集团内的工作人员表示，他们愿意继续提高租型费用。虽然现行的5％至7％已经比原来的3％至5％高了不少，“但还是偏低。实际操作中，地方出版机构付出的租型费用也并非这一数字，我所知道的最高的是12％。”他说。这位工作人员还认为，中小学教材在各个省区的具体推广工作、教师培训工作，以及大量的与教材使用主管部门和使用者协调关系的工作，由地方出版集团来协助原创出版社完成更为便捷，而地方出版集团通过这些工作获得一些利润也是有道理的。“中小学教材的出版发行不可能完全抛开地方出版，现在只是租型费用的讨价还价，当租型费用到达一个合理的水平时，纷争就会平息下来。”他说。这也是很多原创出版社所期盼的。“如果租型费用达到一个合理的水平，什么问题都解决了。”一位教材原创大社的相关负责人印证了这一说法。
　而对于某些可以达到教材出版和使用“自给自足”的省份，新政策影响不大。2007年12月，各地出版集团负责人在北京地区自发组织的“交流会”，江苏省根本没有参加。一位在教材出版发行领域浸淫了几十年的老出版人分析认为，一方面，江苏省自己出版的教材可以满足本地区的使用需求，另一方面，本地生产的教材也有足够的销售市场，再加上江苏全省的城乡中小学教材都将实施免费教材政策，这使得江苏本省的中小学教材的出版利润或可以相对更加方便地留在下来，即使新政策出台，这一局面也不会有太多的改变。

　两个招投标
　就在发改委、教育部、新闻出版总署联合组织的全品种中小学教材出版发行招投标如火如荼地展开的时候，由财政部牵头的中小学免费教材的招投标也开始悄然进行。不少出版机构希望，将这两个招投标合而为一，以解决招投标过程中的一些矛盾。
　有关文件明确，从2007年秋季学期开始，中央财政免费教科书覆盖范围扩大到全国农村义务教育阶段的所有学生。江苏等一些经济发达省区将城市义务教育阶段的中小学生也纳入了免费范围。届时，全国将有超过50％的中小学教材适用免费教在两个招投标中，不少地方出版集团更倾向于保留财政部门牵头进行的免费教材的招投标。图为甘肃东乡县汪集乡的沙黑池小学的同学们获得免费教科书。材招投标的政策。这一政策的具体执行根据是《国家采购法》。而全品种中小学教材招投标则适用的是“中小学教材出版发行招标投标试点实施办法(修订)”。
　两个招投标，牵头单位不同，执行的具体政策也不同。不少出版机构都觉得“太麻烦”。“出版社的公章只有一个，在招投标开展的‘旺季’，出版社就会有一个人带着公章坐飞机到处跑，到各地赶场盖章。”一位教材原创社的教材部门负责人说。
　“出版社应付一个招投标就要倾尽人力，花费大量物力。同时进行两个招投标实在是浪费。”另一位出版社负责人也表示同意。
　但是，保留哪个招投标，合并掉哪一个呢?
　一些地方出版集团希望保留财政部牵头的免费教材的招投标。
　他们认为，免费教材是未来发展的趋势，并且免费教材作为国家采购有专门的《国家采购法》对其进行规范。免费教材的付款单位是财政部，而全品种中小学教材招投标的牵头单位是发改委，“财政部、发改委之间能顺利地衔接吗?”一位地方出版集团的人士提出了疑问。
　同时，一些地方出版集团也认为，新的全品种中小学教材招投标政策更倾向于原创出版社。
　例如：2005年出台的《中小学教材出版招投标试点实施办法(修订)》第十九条第一款就规定：投标人须“具有编辑出版中小学教材的能力，按照出版范围出版过相关相近的教材。”这就将出版集团摒除在外，而历史上承担地方教材租型的单位先是大人民出版社或新闻出版局，后来就是当地出版集团。新办法还规定，在资产上有关联问题的机构不能参与同一个标段的投标，而出版集团与下属出版社就是以资产为纽带建立起来的。这些硬性限制或影响了地方出版集团在当地的市场份额。　但是，在免费教材所依据的《政府采购法》中，这些条款都是不存在的，甚至还可以使用非公开招投标的方式。
　《政府采购法》第二十六条规定：“政府采购采用以下方式：公开招标；邀请招标；竞争性谈判；单一来源采购；询价；国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。”据了解，我国很多省份都采取的是邀请招标的方式。在这种方式下，地方政府可以有较大的决定权，充分考虑地方出版机构的现实状况，因此受到不少地方出版集团的欢迎。
　但是，在经济相对落后地区，政府可能会将一部分免费教材的费用转嫁给出版机构。尽管如此，不少出版机构仍然表示宁可承受这一负担也不愿意实施发改委牵头的公开招投标，因为这一招投标有可能会使他们失去市场。至此，新一轮中小学教材出版发行招投标“圈地战”的本质表露无疑。

来源：《出版人》2008.01.01第1期

本版责编：江蕾

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