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试论我国宏观出版管理

刘军顾永才（对外经济贸易大学出版社）

2008-07-30 16:31:59 来源：《科技与出版》2008.7

　出版管理创新是指对现行的出版管理模式及其方式方法的改革、发展和完善。出版管理创新是出版创新的基石，是出版事业兴旺发达的不竭动力。出版体制改革要有配套的宏观管理创新与微观层面的出版运行机制创新。出版宏观管理是出版管理部门根据党和国家出版方针与政策对出版事业的总体运行进行计划、组织、指挥、协调、监督和控制的过程。它是立足于国家范围的出版活动整体的全局性和综合性的管理。我国的宏观出版管理在内容上可以归纳为党委领导、行政管理、法律管理、经济管理、行业自律五个方面。本文主要阐述我国宏观出版管理在行政管理、法律管理、经济管理、行业自律四个方面的创新。

　一、行政管理创新
　创新我国的出版业行政管理制度，重要的一点是继续推进各级新闻出版行政部门的自身改革，把各级新闻出版行政部门的思想和行动都转变到宏观调控、市场监管、依法行政和公共服务上来。
　1．将现有的“多级多头”行政管理体系转变为“分级一体”的管理体系
　横向上看，我国具有出版行政管理职能的政府部门是多头的，除了新闻出版总署之外，还有行业主管部门。如教育部对近100家大学出版社进行管理；广电、文化部门，公安部门也在一定范围内对出版业进行管理；海关作为国际贸易中知识产权执法的行政部门，对出版业也进行着管理；工商部门则负责国内市场上可能出现的侵犯版权的违法行为，也起着宏观出版管理的作用。纵向上看，我国的宏观出版行政管理采取的中央统一领导下的分级管理，如在全国新闻出版总署之下有各级新闻出版局。
　这种“多级多头”行政管理体系，一方面使各级管理部门都具有行政审批的职能，尚存在着行政审批行为不规范、权责范围不清、扯皮推诿等现象。另一方面，“多级多头”行政管理体系使得出版单位必须遵守部门主管主办制度，出版单位在性质上是国有的，依附于党政机关与社会团体，管理部门直接参与出版经营，既管理又经营，政企不分，政事不分，出版单位无法形成独立的市场主体。此外，也容易造成政府职能的越位和缺位，或职能与管理权限上的交叉、重复甚至是冲突。
　梳理我国的出版行政管理机构体系，我们建议将现有的“多级多头”行政管理体系转变为“分级一体”的管理体系。即将同一行政级别的现有的各个涉及出版行政管理职权的部门进行职权上的合并，统一由各级的新闻出版行政主管部门(新闻出版总署和各级新闻出版局)管理，以改变目前的多个部门共同管理的现状，避免权责不清的现象发生，努力形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体系。
　2．完善宏观管理规制
　政府的职能主要是“管”，不是“办”。如何管，则要制定规范。新闻出版业本身的主要特征决定了新闻出版业要受到政府规制，并且应具有特殊的规制政策。在传统规制体制下，新闻出版业的生产与经营被管得过严，有碍新闻出版业的发展。随着出版发行体制改革的深入，市场竞争机制已引入出版业，因此必须进行规制改革与创新，以加快产业的市场化进程，提高资源配置效率，实现出版业社会效益和经济效益的有机统一。
　(1)构建基于产业融合的规制体系，建设大文化产业规制框架。新闻出版体制改革的深入将进一步推动产业的融合，出版物越来越从传统的印刷出版物扩展到音像出版物、电子出版物、网络出版物、电子书籍、数字电影、网上音乐等数字化形态，出版产业日益与影视制作业、演艺业、娱乐业、文化会展业、数字内容和动漫产业等一起成为文化产业的核心产业。特别是出版产业的产品和服务与广电、互联网等产业的联系日趋紧密，很多时候需要进行联合监管和规制，应根据这一趋势构建统一的文化产业规制框架，以利统一监管。
　(2)建立松紧相宜的规制制度，放松规制与强化规制并重，取消某些不合理规制条款，引进市场竞争机制。我国对出版业的规制主要有产业进入规制、出版内容规制(明确规定出版社之间的产品分工、出版内容审查制度、书号配给等)等。其中，进入规制形成了很高的产业壁垒，抑制了大量潜在的竞争者，难以实现产业内部的资源有效配置；书号的分配制，既使现有资源不能得到充分合理利用，又因其唯一性、稀缺性、分配方案不完善，容易造成书号买卖等违法现象；计划经济遗留下来的出版社的专业分工，不仅限制了市场上的出版企业之间的优胜劣汰，也阻碍了出版资源在市场上的合理流动。以出版业的市场化为取向的出版发行体制改革要求政府适当放宽经济性规制，通过对出版社的公司化改造和行业法规的完善，建立出版市场良性的竞争机制。适当降低国内资本的市场进入门槛，将有利于产业的市场化进程，通过竞争促进发展。将书号的配给制改为按出书优劣情况发放书号的登记制，修订审查标准以提高图书出版的整体质量，才能更有效地发挥书号的积极作用，真正实现市场竞争的优胜劣汰。此外，在放松规制同时，也应区别情况，强化市场监管规制，规范市场秩序，例如进一步强化出版业退出机制、反垄断规制、价格规制、消费者保护规制等，建立出版业的诚信体系。
　(3)建立分类监管、激励新闻出版业发展的规制体系，促进新闻出版业分类发展。传统新闻出版管理体制下，新闻出版业管理基本实行“一刀切”，但目前进行的新闻出版体制改革确定了分类改革的方针，因此，在规制上应建立分类监管、激励新闻出版业发展的规制体系，从市场准入、税收等方面直接调控新闻出版产业分类发展，从内容、结构、资本等各个方面来影响新闻出版产业的资本运作。公益性出版单位以国家财政补贴和社会团体、事业单位扶持为主；经营性出版单位应由市场主导，社会投资，公平竞争，优胜劣汰。
　3．制定出版规范和标准，规范行政事务
　制定出版规范和标准，用制度来提高办事的效率，规范行政事务。管的过程中各种事项要有一个标准。要公开办事的程序，规定办事的时限，特别是审批的时限。奖励、处罚，都要实行标准化，以便规范职能部门的行政行为，也便于社会监督。　
　4．从监管型政府向服务型政府转变
　强化社会管理和公共服务，真正做到政事分开、政企分开、管办分离，将属于新闻出版管理生产经营权和投资决策权的事项交给新闻出版单位去办理，将应当由市场机制进行自我调节的事项交给市场去解决，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预，实现从监管型政府向服务型政府的转变。

　二、法律管理创新
　1．制定更高规格、系统、完整的专门法
　我国的出版立法是以宪法为核心和依据的，《宪法》第二十二条、第三十五条、第四十七条规定了出版事业的性质、任务和作用。除《宪法》外，《刑法》和《刑事诉讼法》、《民法通则》和《民事诉讼法》、《行政诉讼法》和《行政处罚法》等法律也对出版业进行规范。此外，行政法规在我国出版法律体系中具有重要的地位，具体包括《出版管理条例》、《印刷管理条例》、《音像制品管理条例》等。我国出版法制体系中还包括行政规章、地方性法规和其他规范性法律文件等。
　目前我国出版业法律管理制度上存在的最大一个问题是专门针对出版业的法规的规格较低，有些规章、政策还带有一定的滞后性，这与《宪法》中有关出版活动的规定的进步性、严肃性和高规格不太相称。我国可在修订《出版管理条例》的基础上，制定更高规格、系统、完整的专门法；加大对出版业进行立法保护的力度，尽快建立与WTO相适应的规章条例；完善与社会主义市场经济相适应的出版法制体系。
　2．在出版活动的法律调控方面，预防制与追惩制相结合
　我国出版业法律规范按照其规范的对象不同大致可以将其划分为四类：一是对出版机构创办的规范；二是关于出版物内容的规范；三是对出版活动的调控；四是对违法出版行为的法律责任的规定。
　其中，在出版物的内容方面，我国法律法规中对出版物内容进行管理的规定按照出版物内容违法的性质大致可以划分为危害国家安全和侵权两大类。尽管我国法律对出版物内容已有上述规定，但是对于出版物禁止内容的判断标准及处理措施规定不够详尽，缺乏可操作性，在今后的实践中尚需要进一步完善，建议进一步制定细化规定，增强查处违法出版内容的力度和可操作性。
　在对出版活动的法律调控上，我国《出版管理条例》第二十条、第二十三条、第三十三条分别规定实行出版计划和重大选题审批备案制度、出版物样本送缴制度、印刷或复制许可制度。第二十五条规定实行出版单位编辑责任制度，这种出版单位的内部工作制度带有一定追惩制的成分。但总的来说，出于历史和社会原因，我国目前对出版活动的调控采取预防制。尽管作为特殊商品，出版产品的意识形态属性更重于其商品属性。预防制能更加彻底地“防范非法出版于未然”，但它是一把“双刃剑”，由此带来的出版效率问题已经越来越突出。应当注意的是，大多数西方国家采取的主要是追惩制，并且在实践中也达到了较好的惩罚、威慑违法出版行为的效果。因此，笔者建议，在时机成熟的时候，将我国的出版调控预防制过渡为追惩制，或者说对于部分事务采取追惩制，可以更好地兼顾出版产品的意识形态属性与商品属性。西方国家的实践经验值得我们借鉴：对于非实质性的通过追惩制足以产生良好管理效果的事项尝试采取追惩制，而对关键的实质性的事项仍保留预防制。
　3．降低出版管理活动中行政处分的成分，加强司法
　对于违法出版行为的法律责任，我国法律规定了行政责任、民事责任和刑事责任。我国出版行政管理机关对违法违规出版主体行使行政处罚权，处罚的方式有警告、罚款、没收非法收入、封存出版物、责令出版单位停业整顿直至吊销许可证等。我国现有的出版违法责任体系一方面存在着出版规章、政策效力层级过低的问题；另一方面，行政处罚比重大大超过司法处分，这对于执法透明性、公正性都是不利的。
　在西方国家，没收出版物、吊销许可证等处分，一般由法庭行使，在特殊情况下，行政机关可以没收出版物，但必须在指定时间内将案件移交法庭审查决定。如意大利现行宪法规定：“对出版物的没收，必须根据出版法认为触犯诽谤罪或违反法律统治，才能由司法机关依法律程序处理。”西班牙宪法规定：“仅根据司法判决，才可没收出版物。”这些规定为追究违法出版行为的法律责任确定了合理界限，多以司法救济的方式，严格按照司法程序，由司法机关依照法律程序处理。我们建议，可以借鉴西方国家的经验，逐步降低出版管理活动中行政处分的成分，加强司法，最大限度地保证执法活动的程序性和公正性。

　三、经济管理创新
　出版经济管理主要通过出版产业政策和财税政策来完成。出版经济管理的创新要为出版产业发展提供良好的市场环境，激发出版企业活力，积极引导社会资本大力投资出版产业，加快对出版业的产业升级，促进出版业的繁荣。
　1．培育市场主体，构建统一、开放、竞争的大市场
　一方面要培育市场主体。通过出版发行体制改革，逐步形成一批自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的国有和国家控股、参股的新闻出版企业。政府要针对改革中存在的重点、难点问题，继续加大对改革的支持力度。
　另一方面要努力构建统一、开放、竞争、有序的现代文化市场体系。(1)转企改制后政府要培植出版企业中的主导产业和支柱产业，用主导产业带动相关产业的发展，把企业做大做强做实，实现规模效益，通过组建集团公司，增强企业市场竞争能力和抵御风险的能力。例如，应积极鼓励出版发行单位实行兼并联合、跨地区经营，鼓励出版集团、发行集团交叉持股或跨地区并购。(2)大力推进以股份制改造为基础的企业兼并重组，鼓励经营好的集团实行跨地区经营、强强联合，打破地区封锁。(3)充分利用融资在建立统一开放、竞争有序的大市场方面的作用。深化投融资体制改革，支持符合条件的出版企业，通过上市融资或其他方式跨行业融资，培养我国出版行业的战略投资者。(4)抓紧研究，将《出版物市场管理办法》上升为《出版物市场管理条例》，用法律法规来规范出版物市场。
　2．推动产业结构优化升级，在动态中调整产业结构
　(1)走规模化、集约化的产业道路。大力推进专业化集团化建设，通过跨地区跨行业联合、兼并、重组和股份制改造，重点培育一批实力雄厚、具有较强竞争力和影响力的大型出版发行传媒企业、国有或国有控股文化战略投资者，提高产业集中度和集约化经营水平。同时鼓励发展“专、精、特、新”中小企业，合理配置，盘活存量、优化增量，解决国有新闻出版资产结构不优、效益不高、使用不活等问题。支持中西部、民族地区发掘地方特色和民族文化资源优势，推动区域产业协调发展。
　(2)适当调整出版业财政、税收政策，促进出版业各门类协调发展。我国出版产业的产品差异性非常大，门类、品种较多，但我国对出版产业的增值税的税率是统一制定的，这不利于出版企业产品多样化的生产。因此，对享受增值税退税的图书门类，有必要根据现阶段出版物的经济效益重新拟定。对出版产业的产品进行进一步细分，不同类型的产品实行不同的增值税率，分别对待，使之真正起到促进我国出版业各门类协调发展的目的。比如，对公益性出版机构实行相对于营利性出版机构更优惠的企业所得税率，或者提供某些项目的资助，而对营利性出版机构则像其他企业一样征税。此外，还可以为重要的出版项目、大型出版工程设立专项基金，对无法参与市场竞争的古籍、民族以及学术类出版社给予必要的补贴。
　3．加大实施走出去战略
　中国出版走向世界，在世界市场上做大乃是抗衡世界出版竞争的必由之路。今后要利用贸易对等原则设法让中国文化以图书为载体进入他国市场。(1)鼓励出版单位去海外举办图书推介及展览活动，利用国际书展平台引进来和走出去。例如：重点抓好法兰克福书展、美国书展、伦敦书展、意大利书展等重要书展的参展工作；充分利用北京国际图书展览会的平台，吸引国际重要出版集团每年到中国来参展，洽谈业务、交流经验、版权合作，把北京国际图书展览会办成具有广泛影响力的大型书展。(2)制定鼓励图书产品出口的财政税收及补贴制度，精心扶持“走出去”重大工程。例如：组织实施“中国图书对外推广计划”，扩大中国图书的国际影响；利用“对外汉语教学推广计划”，扩大汉语教材的国际市场。(3)以资本输出的形式参与国际出版。实践表明，成功的出版国际化，都主要是资本输出，而非文化输出。要鼓励出版发行单位到境外兴办实体企业，鼓励出版发行单位采取独资、合资、合作或重组、并购等形式拓展面向国际市场的出版发行业务，努力推动中国图书进入国外出版市场。鼓励它们在国外就：地取材，就地写作，就地编辑，就地制作，就地出版，就地发行，就地销售，就地赢利。　

　四、行业自律创新
　出版行业自律在西方出版管理中占突出地位，职能机构一般是书商协会或出版协会。由于受出版业长期以来政企不分的体制的影响，我国的出版业行业组织的作用尚未全部发挥，大多数出版行业协会并未真正发挥行业自律的作用。如何发挥我国出版业行业自律组织在宏观出版管理制度中的作用，将是转企改制后我国出版工作的重点之一。
　由于我国的出版业行业自律组织尚处于起步阶段，所以，要真正发挥出版业行业自律组织在我国宏观出版管理中的作用，首先要准确定位我国出版业行业自律组织的角色，既要杜绝把行业协会当作政府部门或企业附属物，又要防止用政府行为代替应属行业协会的职能。其次，要加强出版行业协会自身建设，如建立健全行业协会内部管理制度，提高其服务水平。
　在做好上述出版业行业自律组织自身角色定位和自身建设之后，应当加强我国出版业的行业自律管理。首先，建议通过出版业行业组织对每个出版企业定期进行信誉评估，建立起出版企业信誉评估机制。其次，通过出版业行业自律组织在出版企业与政府之间建立起沟通的桥梁，出版业自律组织应做好出版业法律法规的宣传和咨询工作，并建立起一套法律实施情况的反馈系统对于法律法规在出版企业中实施收到的效果如何，存在哪些问题，自律组织应及时反馈给法律制度机关。　

来源：《科技与出版》2008.7

本版责编：江蕾

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