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权利分离，谁为教材质量保险？

章回

2003-04-17 15:51:37 来源：

　本文认为，2001年以来一系列涉及到教材招标的文件，是在统编教材的背景下产生的，不适合于正在大面积推广的课程标准实验教材。教材招标不同于一般的工程、项目招标，教材建设是一个完整的体系，中途变更招标人和投标人的“分段招标”的做法，既不合理，也不可行。教材出版招标的合理方式应该是，进一步完善和执行好正在施行的教材立项、审查制度，以及纸张价格、印刷工价的中准价核定制度。

　教材出版招标，作为教材管理体制改革的核心内容之一，对教材建设和教材出版带来了巨大的震荡。无疑，教材出版招标，愿望和目的是好的，但全面冷静思之，其中有些部分的合理性、可行性就不禁令人疑窦丛生了。有关文件表述：“建立与素质教育相适应的教材编写核准制度，完善教材的审定体制。”“深化教材出版发行体制改革，打破垄断，引入竞争机制。按照出版发行管理体制改革精神，改革中小学教材指定出版方式和单一渠道发行的体制。”前一句主要讲教材的研制，后一句主要讲教材的出版(发行)，其思路是针对统编教材提出的，扩展到课程标准实验教材就很不适合了。
　一系列有关教材招标的文件制定时，新一轮的课程标准实验教材(以下简称“课标教材”)的研制、出版刚刚启动。事实上，作为课程标准实验教材，已经完全纳入到“编写核准制度”和“教材审定体制”，并且彻底改变了“指定出版方式”。现在课标教材盘子已经很大，根据日程，2005年小学、初中起始年级全部使用课标教材；2004年秋季启动高中阶段课标教材的实验。但到目前为止，没有人公开将统编教材与课标教材分开来思考和表述，基本上还是“一锅煮”，借用宋诗中的一句话，叫“直把杭州当汴州”。我们认为，在教材出版招标的问题上，必须厘定杭汴之别。

“杭州”变“汴州”，谁来为“研制”埋单？
　要讨论好这个问题，必须依据招投标的法律、法规，厘清“项目”、“项目所有人”、“投标人”、“项目出资人”的内涵和外延。为了叙述的条理和简明，根据国家有关法规文件以及课程改革条件下教材建设的特征，我们先列出简表，再依表阐释。

附表：
　级次　　项目内涵和外延　　　项目所有人　　　投标人
　第1级　　项目　　　　　国家教育部
　第2级　　教材立项　　　　国家教育部　出版单位与编写者的联合
　第3级　　定型成品　　　　国家教育部　出版单位与编写者的联合
　第4级　　印制权　　　　省级人民政府　　出版单位
　第5级　教材培训为核心的服务保障　　未定　出版单位与编写者的联合　　　
　第6级　内容调整、修订等质量保障　　未定　出版单位与编写者的联合

　注：“级次”，主要依据项目展开的程序序列而定。
　第1级：项目　“项目”，指“国家课程或地方课程方案所规定的科目”。
　第2级：教材立项　有关文件表述：“实行国家基本要求指导下的教材多样化政策，鼓励有关机构、出版部门等依据国家课程标准组织编写中小学教材。”“国家鼓励和支持有条件的单位、团体和个人编写符合中小学教学改革需要的高质量、有特色的教材。”也就是一个“科目”鼓励有多种教材，这就是教材的多样化。根据规定，编写教材，须由教材编写者向教育部提出立项申请，经核准后方可进行编写。
　第3级：定型成品　根据规定，编写者须将编写好的教材以“定型成品”的形式和送审报告一道送审，经教育部组织审查通过后，列入全国中小学教学用书目录，供学校选用。
　虽然文件提到出版单位，也提到泛指的单位以及团体、个人，但从课标教材建设的事实看，所有的教材编写都离不开出版单位。有的立项报告和送审教材直接由出版单位单独提交，有的由出版单位和编写者联袂报送。出版单位的行为实质和行为价值表现在：一，教材编写队伍的重要的组织者。编写队伍的组织并非某一级行政部门预先设置一支队伍，再行分配到某家出版社的政府行为和计划行为。对出版单位来说，已经完全脱离了“指定出版方式”。二，教材建设的参与者。教材必须以“定型成品”的形式送审，这就离不开出版单位教材建设的运作机制和编辑的人才。所以说，没有出版单位的全方位的投入，编写行为不可能实施。三，教材编写的经费保障者。出版单位不仅是项目承包人，而且在某一阶段具有项目出资人的色彩。按照招标投标的通则，项目出资人应为项目所有人，也就是招标人。这里是不是出了问题呢？是的。问题就出在第2、3级与第4级的分裂上。
　第4级：印制权　在这一级，“项目所有人”由教育部转变为省级人民政府，“项目”变成了“印制权”，“投标人”变成了某家出版单位。可谓是“翻天覆地”。有关文件表述：“中小学教材的出版发行以省、自治区、直辖市为单位，由以省、自治区、直辖市人民政府负责，省级新闻出版行政部门牵头、教育行政部门和价格主管部门参加，面向全国招标。”“投标人”变成了若干出版单位中的某一家，这一家出版单位不一定就是前面参与教材立项、编制的那一家。这就构成了“分段招标”的事实，同时也构成了“投标报价”的分离。具体到教材建设均不可行。当初出版单位和编写者联合提出立项、编写和编辑教材、制成定型样本，所投入的人、财、物谁来埋单？第4级的印制权的投标报价，肯定是不完整的。它可以不考虑前面教材研制阶段产生的成本和形成的利润。那么，谁能在法律上保护2、3两级教材研制投标人的权益？出版单位从选题(立项)，到作者组织，到编辑、制作、印制(注意：形成“定型成品”，已经构成了实质性的印制)等等，怎么到了大宗产品印制阶段竟“花落邻家”，一直实施的出版行为就被生生剥离了呢？编写队伍是由出版社邀约，经出版者与作者、作者与作者相商共议组织起来的。当初为了教材建设聚拢在一起，是对各自实力、水平、经验和工作机制、工作方式、工作风格的认可。编写者一边与原初的出版者合作，一边担心下面的合作者不知是谁，丧失了对出版单位的选择权，这会大大挫伤编写者教材建设的积极性，而且与著作权法也格格不入。从教材建设的完整性看，2、3、4级关联度极强，本来就是俱为一体的，就是一个“杭州”。但在第4级，招标人、投标人都发生了置换，一晃骰子，“杭州”成了“汴州”。你编写好了，制成“定型成品”，打住，按下，这账怎么算且不管，先告诉你没你什么事了，要用招标将“印制权”移到另一家。试问，还有谁来申请立项，承担教材的研制和编辑？第4级横切一刀，不仅在情理上不可通、法理上不可解，在操作上也断不可行。

教材服务和质量保障体系要求完整建设
　第5级、第6级：教材的服务和质量保障体系教材出版招标，与别的工程、项目招标也有着“杭州”、“汴州”之别，具有它的特殊性。第5级、第6级乃是教材建设内涵和外延的有机组成部分。在统编教材背景上，人们可以忽视服务和质量保障体系的建设和维护。因为统编教材基本上是“独股”或“一股独大”，缺乏市场竞争，将教材建设掐去后半段，对出版单位的生存和发展并无大碍。但新一轮的课程改革，将教材建设推到了市场竞争的汪洋大海，完整的教材建设体系随之呈现出来，越来越受到教材建设者的重视。第4级印制权的抽出，将教材建设的完整体系一刀斩断，教材修订完善、调整改革的质量保障体系，以及以教材培训为核心的服务保障体系的建设、维护，由谁去做？谁负责在投标中对这些内容提出实质性响应？2002年秋季，安徽、福建、重庆的试点，实行的是两年一度的招标。两年一度，与义务教育9年一贯、高中阶段3年一学段不相吻合，使教材出版者与教材使用者相脱节，势必在工作上造成极大的混乱。而且两年一度，会形成教材出版单位的短期行为。教材出版单位不太可能在保障工作上有所作为。总之，第4级这一刀切下去，向前，将使2、3两级的立项、编写、编辑、制作变得不可行；向后，将使5、6两级的服务和质量保障体系落空，势必严重影响素质教育的全面实施和国家课程改革健康有序的发展，严重影响教材质量和教育、教学质量。
　总之，课标教材不同于统编教材，出版单位是教材建设的重要主体，其对教材建设的参与远不只是体现在相对次要的图书印制环节。教材出版招标迥异于一般的工程、采购和由政府拨款的科研项目的招标……在教材招标这样的重大问题上，千万“莫把杭州当汴州”！

教材建设必须作为一个整体进行
　我们认为：第一，教材建设是一个整体，在出版招标中肢解发包的方式既不可取也不可行。第二，项目投标人不可能是项目出资人。整个项目，出资人只有一个。如果国家实行中小学教材的国家采购，项目出资人就是国家。我国目前教材的项目出资人事实上就是中小学生。由于教育的特殊性和中小学生群体的特殊性，政府可以在法律上作为中小学生权益保障和实施的执行者。出资方式为教材的购买。教材购买，是对整个项目的完整的出资行为。第三，立项、研制阶段与印制阶段分别报价或整体报价都是行不通的。两个阶段在成本和利润上，无法通约；在2、3两级和5、6两级，项目所有人对项目投标人的实质性要求和条件是教材的质量、品质和特色，它们的成本、利润的发生和构成是难以确认的。教材招标应该是：一，在项目所有人(招标人)不变的情况下实施，项目所有人可以是几方的共同参与。二，考虑到教材建设的本质特性和实际情况，投标人不应中途转换，而应由出版者和编写者联合，分工合作，完成全部的2—6级内容。三，完全可以通过进一步完善业已实行的立项、审查制度，以及教材出版的质量标准，建立、健全教材建设的市场竞争机制，确保教材的编写和出版质量。四，继续执行中准价制度，根据市场行情适时调整教材的纸张价格和印刷工价，严格核定教材的定价，来达到平抑教材价格的目的，切实减轻中小学生的经济负担。

参考文件：
　《中小学教材编写审定管理暂行办法》、《国务院关于基础教育改革与发展的决定》、《基础教育课程改革纲要(试行)》、《关于降低中小学教材价格深化教材管理体制改革的意见》、《中小学教材出版招标投标试点实施办法》、《中小学教科书幅面尺寸及版面通用标准》、《中小学教科书用纸、印制质量标准和检验方法》。
　另：参考《中华人民共和国招标投标法》、《政府采购招标投标管理暂行办法》以及中国科学院《科技项目招标投标管理暂行办法》等，可以看出教材建设的特殊性，将一般项目、工程招标比附移植到教材出版招标上是非常困难的，也是极其危险的。

摘自：《中国教育报》2003年4月17日

本版责编：江蕾

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